【实证翻译】与狼共舞？福利主义整合之下国家 劳工NGO关系的政治

导读

由1990年代起，“劳工NGO” 对于沿海城市的工人来说，是他们在政府容许的渠道外得以组织的形式之一。中央和地方政府对待这种NGO的态度也是千变万化的。英国学者 Jude Howell 的论文纪录了这种拉锯关系中的一个重要节点：2012年前后，一部分NGO被收纳到福利供应体系，成为 “购买服务” 制度下的服务提供者。在这波收编里，不愿与政府妥协、以及倚靠国外基金营运的NGO位置显得愈来愈艰难。十多年后回望，这种做法或许可以视为2010年代末大力打压的前奏。

作者 Jude Howell 教授在2022年与世长辞。多年以来，她一直与中国的NGO和学术界维持良好关系，不单翔实纪录了公民社会在这片土壤发韧的历史，也受到NGO工作人员的尊敬。仅以本译文向 Howell 教授致上敬意。

关键词：政府购买服务、非政府组织、NGO、劳工机构

译者：小凯

校对：ibrido

正文

原文：Shall We Dance? Welfarist Incorporation and the Politics of State–Labour NGO Relations

作者：Jude Howell

发表：2015年

摘要

在中国， 国家与劳工非政府组织的关系一直格外令人忧虑。2012 年，两者关系发生了戏剧性的反转。一些地方政府主动向劳工非政府组织表示，愿意与之合作为外来工提供服务。本文指出， 这一转变是内容更为丰富的“福利化社团” 战略的一部分， 目的是重订国家与劳工之间的社会契约。它包含两大基本要素; 其一、放宽对社会组织登记管理的规定; 其二、政府向社会组织购买服务。这些举措包含着意在保持社会控制和稳定生产关系的国家与市场的双重逻辑。

胡温时期，劳工非政府组织（NGO）在中国蓬勃发展，为受伤工人提供服务，为农民工提供法律咨询，倡导劳工权利，并在某些情况下追求阶级斗争的意识形态目标。由于处于政治敏感领域，劳工NGO，尤其是那些基于权利的意识形态，或者由外部机构资助的NGO，经常受到当地公安机关的压制。然而，在其他时候，一些地方政府容忍了他们的存在，对他们的行动视而不见，只是偶尔发出警告。2012年，国家与劳工NGO关系出现了有趣的转折，北京、深圳和广州的地方政府和工会分支机构向劳工NGO伸出橄榄枝，寻求合作，为农民工提供服务。这些合作伴随着国家资金的承诺。这标志着国家战略的重大转变，从以往的强硬压制或默许容忍的循环模式转变而来。那么，如何解释国家战略向部分劳工NGO的转变呢？

本文认为，这些由深圳、广东、北京的地方政府实施，并且得到中央政府支持的协同行动，是“福利主义整合”战略的一部分，旨在重塑国家与劳工，以及更广泛地说，国家与公民之间的社会契约。该战略有两个关键要素。第一个要素是扩大注册社会组织的范围，以协助福利供应。尽管规范社会组织的监管框架在名义上仍然保持着社团主义特征，但在实践中，福利主义整合需要对注册规则进行实验性的放开。第二个要素是政府从社会组织购买服务。正如2012年广东省对劳工NGO的同步镇压所表明的那样，福利主义整合并不意味着镇压的终结。最终，这些行动标志着党国在面对日益冲突和分化的社会时，为维护社会控制，稳定资本主义生产关系，维护中国共产党的权力和权威而采取的战略举措。因此，该战略既有国家逻辑，也有市场逻辑。

本文首先介绍了福利主义整合的概念。它将福利主义整合与社团主义区分开来，并阐明了它如何构建新的社会契约。第二部分概述了自1990年代初以来国家与劳工NGO关系的曲折发展以及国家与劳工NGO互动的不确定性。第三部分追踪了国家“与劳工NGO共舞”的举动，并考察了广东地方政府和劳工NGO对这一新战略方向的不同反应。最后，我探讨了这一战略对未来的影响，特别在于治理以及建立一个新的，以福利而非组织政治为基础的新社会契约。

在本文中，“劳工NGO”指的是将全部或部分目标和活动指向解决劳工问题的NGO，例如工伤、就业条件、劳工权利和工人教育。它们可能注册也可能未注册（大多数都未注册），并且在目标、起源、规模、资金、能力、职能以及与国家和市场的独立程度各方面都存在差异。与其他地方一样，中国的劳工NGO往往规模较小，以任务为导向，并不寻求大规模会员。尽管“NGO”一词让人联想到一个有固定薪酬的人员的合法注册实体，但在中国，由于其严格的注册规定，“NGO”指的是一个更松散的组织阵列，这些组织有可能合法注册也可能未注册。它们可能有也可能没有专业、受薪的员工和志愿者。我在这里关注劳工NGO，因为它们位于中国国家与公民社会边界的不稳定边缘，与其他被党国视为可疑的组织一样，它们经常受到骚扰。观察处于这一边界的组织，使我们能够了解针对劳工组织，特别是针对公民社会的治理策略转变背后的政治。

本文基于2010年至2014年期间对中国劳工NGO、香港劳工NGO、大学法律诊所、学者和工会官员的85次半结构化访谈，这些访谈对象来自北京、南京、杭州、苏州、重庆、广东和香港。总共采访了32个劳工NGO和8个香港劳工NGO。除了半结构化访谈外，该研究还基于报纸文章、NGO发布的灰色文献和学术出版物。

福利主义整合与构建新的社会契约

一些学者借鉴了社团主义的概念来理解国家在塑造中国社群生活中的作用。施密特 (Philippe Schmitter) 将社团主义定义如下：

社团主义可以被定义为一种利益代表制度，其中组成单位被组织成数量有限的、单一的、强制性的、非竞争性的、等级有序的和功能分化的类别，这些类别得到国家的认可或许可（如果不是由国家创建的话），并被授予在其各自类别内的故意垄断，以换取对他们领导人选择和需求和支持表达的某些控制。

在运用社团主义概念时，学者们经常将其与公民社会对立起来。本文不打算深入探讨这场争论。需要说明的是，这两种解释国家与社会关系的方法都丰富了研究领域，但也不足以捕捉这些关系千变万化的本质。术语“福利主义整合”提供了一个替代概念，用于理解自胡温后期以来中国国家战略对公民社会的微妙转变。

我将本文中使用的“福利主义整合”定义为“国家与有组织社会之间的一种政治和经济安排，其中一部分被选定的公民组织被国家邀请协助政策实施”。它在几个方面不同于施密特著作中首次阐述的社团主义思想。首先，虽然施密特式的经典社团主义侧重于被纳入政策制定的顶尖组织，但“福利主义整合”关注的仅限于实施过程。其次，与经典社团主义不同，它不是关于利益代表，例如工人阶级，而是关于利益服务。第三，虽然社团主义强调选定组织的强制性和非竞争性，但福利主义整合为选择多个公民组织来提供服务设立了一个竞争过程。与所有理想类型一样，在现实中，福利主义整合在不同的政治环境中可能在经验上有所不同。

福利主义整合构成了中国国家与工人之间修订社会契约的更广泛战略的一部分。从1978年开始向市场经济的过渡预示着毛泽东时代工人与国家之间缔结的社会契约的逐渐崩溃。国有企业就业非常令人垂涎，因为它提供了从摇篮到坟墓的社会保障和相当多的福利待遇，这些待遇随着企业的规模和财富而变化，以换取工人的平静。在意识形态层面上，工人被宣称为“企业的主人”，被认为处于共产主义社会政治等级制度的顶端。

20世纪80年代在经济特区进行的外资实验为劳动力逐渐商品化和非正规化铺平了道路，因为工人开始签订有期限的合同，并根据生产率获得报酬。将这些条件扩展到所有城市工人，再加上从20世纪90年代中期开始加速的国有企业改革，导致了“打破铁饭碗”以及随后“单位”这种再生产和社会控制场所的衰落。到20世纪80年代后期，工人已经开始通过攻击管理人员、罢工、被动抵抗工资改革以及用脚投票来表达他们对新就业条款的不满。党领导人越来越担心农村地区和中国出口导向型沿海地区的日益加剧的动荡。为了安抚劳工，党国开始制定一项新的社会契约，以换取对权利的法律保护、更有效的工会和社会福利来保证工人的平静。

中国社会契约的修订包含三个要素。首先，引入了保护性劳动立法，例如1994年的《劳动法》、2007年的《就业促进法》、2008年的《劳动合同法》和2010年的《社会保险法》。其次，中央政府向中华全国总工会（ACFTU）施压，要求其通过在私营企业建立基层工会、吸收农民工、发展法律能力和建立集体协商来更有效地避免冲突。第三个要素是建立社会福利制度，以填补工作单位解体留下的空白。正是这第三个维度构成了本文的重点，我将国家邀请劳工NGO共舞置于其中。

随着1994年开始的国有企业改革的加速以及随后的劳工动荡，党国开始将注意力转向改革福利制度。在江泽民时期，对为城市居民发展医疗、社会保障和养老金保险制度进行了零星的尝试。然而，福利改革在20世纪90年代以零碎的方式进行，存在相当大的差异和区域碎片化。

正是在胡锦涛和温家宝时期（2002-2012年），当政治话语转向以人为本的发展和和谐社会时，才开始更加系统地努力解决福利问题。这包括为营利性和非营利性福利提供者制定政策和监管框架，改革社区层面的机构，以及培养专业社会工作者队伍。这些改革共同体现在“社会管理”和“社会建设”的新式口号中，这些口号分别在2004年和2006年十六届中央委员会第四次和第六次全体会议上提出，并在2007年十七届中央委员会全体会议上得到进一步强调。这些术语足够模糊，外界可以作出乐观或悲观的解读，又能为党内的争论提供掩护。

然而，发展一个专业有效、提供福利的非营利性公民部门是具有挑战性的。首先，注册社会组织的监管框架非常严格，为培育公民福利基础设施创造了一个不利环境。主要限制与法规的社团主义特征有关，例如限制扩张，这将带来规模经济，需要确定政府赞助者，以及禁止设立分支机构。此外，2010年的《外汇管理条例》对社会组织获取外国资金施加了额外的限制。

其次，政府对独立的集体行动深感怀疑。特别是，中央党领导人担心，对公民组织的监管框架更加宽松会为反对派团体创造机会。在普京总统于2006年引入一项高度限制性的NGO法后，这种深切的怀疑进一步加剧。他以此回应了外国机构通过支持当地NGO操纵格鲁吉亚、乌克兰和吉尔吉斯斯坦的“颜色革命”的担忧。在这些革命以及对社会动荡日益加剧的担忧之后，中国党国对监测外资资助的NGO变得更加警惕。

第三，国家内部的紧张局势，特别是民政部更加开明的官员（这些学者主张为公民社会组织提供更多空间，得到学者们间接支持）与关注外部威胁的公安机关之间的紧张局势，一直是修订注册法规进展缓慢的主要因素。此外，这两套机构都对增加其资源和权力基础有着既得利益。2010年，公安机关在预算收入方面获得了大幅增长，以维持政治稳定，超过了国防开支。

胡温时期后期有两项关键举措，认真尝试构建一个新的公民福利提供部门。第一个是实验性地调整社会组织注册法规，最初在地方一级进行，以扩大注册社会组织的范围，包括以前被怀疑的群体，如劳工NGO。特别是，某些类别的社会组织可以直接向民政局登记，无需相关政府赞助（当主管单位）。长期以来，研究中国社会组织的学者和民政部的一些官员一直在倡导这项和其他法规的改变。政府部门不愿赞助社会组织，除非他们非常熟悉他们的员工和工作，而这些部门们规避风险的作风是NGO注册的一大障碍。第二个举措是建立了从选定的注册社会组织购买福利服务的政府采购流程。

放宽部分社会组织注册要求的实验始于2008年的深圳，随后在北京和广州进行。2009年，民政部与广东省签署了关于促进民政改革的协议，包括放宽注册要求和外包服务提供。2011年，广东省民政局已经计划放宽对民间组织注册的限制。该方案于2012年7月生效，使这些改革能够在全省范围内推广，并在中国推广。2012年夏季，民政部发布文件宣布，慈善机构、行业协会和公益团体等某些社会组织可以直接向民政部相关层级登记。在广东，省级法规规定了八种类型的组织。从事倡导、维权或政治问题的团体未被列入此清单。

2008年，中央政府选择深圳、北京和广东作为试点，开展第二项举措，即政府从非营利性提供者购买社会服务。为此，社会事务委员会拨出专门的资金用于将服务分包给民政部或通过其他渠道。例如，2012年，广东省政府拨款4.66亿元用于从社会组织分包服务。

这两项创新标志着认真尝试改变影响公民组织的监管环境，以吸引“社会力量”提供福利。用陈云描述国家与市场关系的比喻来说，福利主义整合允许打开笼子，让公民社会这只鸟飞出来，但只是为了将其引导到国家议程中。一方面，这些举措是为了通过提供福利服务来安抚农民工，从而维护政治制度。这是一种权宜之计的政治，距离对城市农民工公民权利的根本性重构还很遥远。另一方面，福利主义整合具有市场逻辑，以安抚工人，从而稳定资本主义生产关系。接下来，我将更仔细地考察国家与劳工NGO直到2012年春季转折前的关系。从2012年开始，国家一方面与劳工NGO交往，另一方面在广东省等地继续进行选择性的骚扰。

1990-2011年间国家与劳工NGO的关系

本节考察20世纪90年代初以来国家与劳工NGO关系的轮廓，分析了这个时而强烈骚扰，时而默许容忍的冲突循环。这些容忍算是一种默许，是因为地方政府没有主动认可劳工NGO，没有“邀请共舞”，这种情况将在2012年以后发生改变。

虽然商业、贸易和专业协会开始从20世纪80年代初出现，但直到20世纪90年代初才出现第一批劳工NGO。这里有两个关键因素。首先是1995年在北京举行的第四届世界妇女大会。它为公民组织扩展空间，促进了劳工NGO的出现。另一个因素是20世纪90年代初珠三角开放政策的扩展，以及随之而来媒体对劳动条件和职安问题的曝光。1993年致丽玩具厂发生火灾，造成87名工人死亡，此后，学者、活动家和香港NGO开始为工人权利奔走呼吁，并在广东省设立了劳工NGO，主要集中在广东省。1997年至1998年间对社会组织的监管审查阻碍了劳工NGO的进一步发展。到20世纪90年代后期，劳工NGO的数量仍然只有十几个左右，数量太少，影响力不足，资源也十分有限。

2002年加入世贸组织，加深了中国在全球生产体系的融入。广泛报道的劳动权利侵犯以及公民组织的扩展，刺激了劳工NGO的进一步发展。由于大多数劳工组织未经注册，一些在地下运作，另一些则因缺乏资金或政府压力而关闭，因此无法准确估计其数量。根据访谈和文献资料，估计中国有40到100个劳工NGO，具体数字会根据使用的定义和可用信息而有所不同。在本研究中，四分之一的劳工NGO成立于20世纪90年代，其余的则成立于2001年以后。虽然主要集中在广东省和北京，但劳工NGO自本世纪初以来已经扩展到苏州、杭州、南京、重庆、武汉、烟台和青岛等其他城市。这种扩展表明地方政府越来越接受劳工NGO的生存能力，并越来越认识到他们在解决农民工问题的角色。

国家与劳工NGO关系的特点是针对骚扰和温和容忍的时期交替出现。对于公安机关来说，劳工NGO是敏感的组织，需要密切关注。有四个问题尤其令人担忧。首先，中国有一个历史悠久的工会，即中华全国总工会（ACFTU），它应该代表工人，是党的结构的重要支柱。对于工会官员来说，劳工NGO对他们合法性的威胁是有象征性意义的。其次，独立的工人动员、劳工NGO和协调的罢工行动让人联想到波兰团结工会运动，因此可能对政权构成威胁。第三个问题涉及为资本主义生产提供有利环境的必要性。因此，影响生产的集体行动往往会引发当地公安机关的严厉反应。最后，担忧围绕着“敌对外国势力”的感知影响。与香港劳工团体有联系或得到外国资金支持的劳工NGO受到政府猜疑。

只有在第四个问题上，公安机关的主观认知才谈得上有实质内容支持。大多数劳工NGO依靠来自外国基金会、国际NGO和大使馆的外部资金来支持活动和核心成本。在一个由前工人建立的北京劳工NGO办公室里，墙壁上装饰着外国访客的照片、国际报纸剪报和国际组织的标识。然而，大多数劳工NGO依靠的资金，在资助方数目和资助金额上都更为有限。香港劳工NGO在促进中国劳工NGO发展方面发挥了关键作用，特别是在广东省，并且以极大的投入开展了这项工作。特别是，他们在指导NGO员工、提供组织、战略、战术和分析建议、建立宿舍和工厂里的工友网络、引进框架和话语，以及创造与国际劳工运动联系的机会方面发挥了关键作用。外国基金会也在刺激大学法律诊所的出现方面发挥了核心作用，这些法律诊所为农民工提供法律咨询和案件协助。

国家对这些劳工NGO进行周期性骚扰的动机是来自他们感知到国家安全和政权维护的风险。这种骚扰的范围从突击检查到切断公用设施供应、驱逐和公然暴力，通常通过第三方进行——2007年11月对广东劳工NGO创始人黄庆南的冷酷袭击就是一个典型例子。为了实现经济增长目标，这种骚扰很多时候是雇主和地方政府串通进行的。然而，并非所有劳工NGO都同样的成为目标；更严重的骚扰是针对地方政府官员特别害怕的群体，无论是由于外部联系还是意识形态驱动。骚扰的程度也因地区而异，据报道在广东省更为普遍，这至少是因为外国投资集中在那里。

总的来说，劳工NGO能够生存下来，不仅因为他们巧妙地重塑自我并寻找新的场所，还因为地方党领导人，特别是在广东省，已经认识到，通过禁止或社团主义监管框架来阻止他们的运作是不可能的。举一个例子，深圳一家由前工人创办的法律援助劳工NGO，已经多次在不同地点重新开业。此外，近年来，中国党政机关一直谨慎地避免完全关闭劳工NGO，以免引起国际压力。最近的一个例子是北京一家打工子女学校创办人发起的运动，他们通过动员家长、学者和捐助者的支持，阻止了当地县政府关闭学校的企图。因此，国家对劳工NGO的态度已经微妙地转变，因为政府安全官员已经意识到他们无法完全禁止劳工NGO，而民政官员越来越意识到劳工NGO在维护社会秩序和提供服务方面可以带来的益处。

讽刺的是，中国的劳工NGO绝不是即将煽动革命并夺取街垒的生物。大多数劳工NGO规模和数量都太小，与工人的距离太远，而且过于专注于满足可感的实际需求，例如服务提供，而不是战略需求，例如集体赋权。此外，由于中国劳动法强调个人权利而非集体权利，在一些结构性的职场权利问题上，大多数劳工NGO反而将工人引导到个体化的解决方式去。正如Eli Friedman和李静君所言，他们是“法治”拼图的一部分，它促进了解决冲突的官僚和司法手段，支撑了威权主义的市场导向型制度，而不是通过集体行动来打破它。

这种批评可能过于严厉，因为劳工NGO面临着严峻的政治制约。正如易旭所指出的，这种评估没有充分肯定那些从事法律意识培训和培养工人组织技能的NGO的贡献。它也没有承认一些劳工NGO，特别是那些与香港有联系的NGO所做的更具战略性的工作，包括宣传、研究和倡导，尽管它们的影响有限。因此，它未能将劳工NGO置于一个更广泛的历史框架中，围绕着建立劳工运动的潜力。

本研究中的大多数劳工NGO，除了地下组织或与香港劳工NGO有联系的组织外，都没有针对结构性问题，而设下更广泛的社会变革愿景，更不用说策略了。相反，他们专注于不太雄心勃勃的“体制内”目标，例如维护个体劳动权利或为农民工提供服务，这不仅是政治限制所致，更是因为它们缺乏策略。少数更专业化的劳工NGO在全国各地都有分支机构，他们特别擅长筹款。然而，这些NGO也是最不可能促进更结构性变革的。很少有人将工作场所的劳工权利侵犯与户籍制度下农民工遭受的社会排斥联系起来。在大多数情况下，劳工NGO不会参与工人罢工或示威，无论是发起行动还是为工人提供组织和领导方面的建议。随着最近向集体“协商”的转变，有少数NGO现在计划在支持集体谈判进程方面开展工作。

这些骚扰和温和的容忍时期相互交错，因为党政机关的其他部门用更工具性的视角衡量劳工NGO和民间社会组织的价值。特别是，那些关注职业健康与安全、社会福利和社区治理的国家部门更愿意容忍劳工NGO，他们认为劳工NGO填补了服务提供方面的巨大空白。对于人手和资金有限的地方工会来说，拥有同情律师网络的劳工NGO可以协助处理不容易胜诉的案件。由于能力不足，东莞工会委托一家劳工NGO为工人及其子女组织活动。深圳市总工会吸收了劳工NGO的员工，在他们的法律服务中心工作。然而，鉴于严格的注册要求，民政局在2012年之前无法系统地与劳工NGO接触，因为他们缺乏作为社会组织的法律地位。因此，公安机关和中华全国总工会的担忧往往在指导国家对劳工NGO的战略方面占主导地位。

虽然地方政府对劳工NGO抱谨慎态度，但也意识到双方共同的利益，劳工NGO也寻求与国家建立各种关系。与国家建立联系可以使组织获得合法性并提供保护，从而在最小的干预下开展活动。一些劳工NGO认真确保其言论反映党和领导人的口号，并在法律范围内提供建议，确保其在地方政府中的信誉。与国家保持积极的关系有助获取资源，例如办公室或通过培训活动接触官员的机会。本研究中一小部分劳工NGO与政府当局和当地工会关系密切。例如，在重庆，一家由严重受伤的致丽工厂工人创办的NGO与当地政府关系密切，当地政府利用其材料进行培训。不仅地方和国家政府授予她多个奖项，她还成为当地人大政协成员。相比之下，另一位没有跟政府打好关系的人员就崎岖得多。他与深圳一名前工友成立了一个农民工协会，提供法律咨询服务，后来还以独立候选人的身份参加了地方人民代表大会选举。可是他遭到当地政府的反复骚扰，最终撤回了候选资格。

劳工NGO也寻求进入国家体系，尝试影响政策。2008年，广东省多个劳工NGO抓住机会，参加了深圳市工会组织的关于起草《劳动合同法》实施细则的会议。

同样，广东的劳工NGO在2010年底发布的《社会保险法》草案的咨询过程中也提交了建议。一些劳工NGO成功与当地工会保持着友好的非正式关系，也有一些曾经尝试建立这种联系的NGO却徒劳无功。当缺乏登记导致无法与国家建立任何正式关系时，这种非正式的联系渠道就显得尤为重要。

然而，大多数劳工非政府组织都小心翼翼地避免任何可能引起当地政府负面关注的活动。正如一家相对专业化的劳工非政府组织的高级工作人员在谈到其在上海的新办公室时所说：“如果你开始谈论劳工权利，政府会认为你很敏感。”同样，杭州一家劳工NGO的工作人员也表示：

在我看来，过度维护权利就像战斗到底，不可能什么好结果。我在珠三角地区看到，他们所有的维权工作都没有取得什么成果，而且在危机发生时，没有多少人站在他们一边。

或者，正如北京另一家劳工NGO所说：

没有明确的规定说你不能做维权工作。从政府的角度来看，他们希望有些人提高工人的意识，因为这样他们就可以通过法律解决很多问题，但他们不希望你做到让工人变得太强大，开始罢工，让外国人看到这一幕，就会认为社会秩序被打乱了。

然而，也有一小部分与学者、专业人士或外国NGO关系密切的劳工NGO，正在冒更大的风险，通过提高意识、建设领导力和工人教育来建立一个民主的劳工运动。

截至2012年，国家与劳工NGO的关系一直处于争持的循环中，强硬骚扰的时期与温和容忍的时期交替出现。虽然一些劳工NGO和社区、城市或省级政府能够建立一些非常有限的合作形式，但监管框架和安全性的担忧始终阻碍了正规化的合作。下一部分将考察这段故事中奇异的转折以及它背后的政治因素，即国家“邀请劳工NGO共舞”。虽然这绝不意味着压制已经结束，但这确实表明了国家战略的重要转变。

一起跳舞吧

2012年，广东省工会得到时任省委书记汪洋的大力支持，开始筹备成立一个以社会力量为中心的农民工服务联盟。该联盟在4月召集了一场研讨会，邀请专家、学者和劳工非政府组织参加。次月，广东省工会召集学者、律师和劳工NGO，成立了广东省工会社会服务组织联合会。6月，该联盟在北京大学为高级工会官员举办了培训课程，在中国劳动学院为县级工会主席举办了培训课程，将政策牢固地制度化。该联盟有89名成员，其中包括34个劳工NGO和工会服务中心，以及55名个人成员，包括学者、律师、记者和工会官员。其目标是培养劳工非政府组织的能力，为农民工提供劳务和法律服务，让工会承担代表工人进行集体谈判等核心职能。联盟成员可以获得政府和工会资助的劳务服务项目，参与劳动争议调解，并推动企业社会责任。为此，工会已拨出专款用于购买服务。

早在2011年7月，广东省工会就开始非正式地跟一部分劳工NGO接触，寻找合作服务的可能性。次年夏天，北京民政局委托一家专业的北京劳工非政府组织在南京组织了一次劳工非政府组织会议，鼓励他们申请与农民工相关的政府服务合同。据报道，大约有20家劳工NGO被邀请参加。虽然在此之前，一些劳工NGO已经与当地工会合作提供服务，主要是在社区层面，但这次会议意义重大，因为它标志着对劳工非政府组织的态度发生了系统性的转变，从温和容忍转变为积极主动的福利主义融合。

在十八大召开前夕，在汪洋的强势领导下，工会领导人感到压力，需要在保护工人方面发挥更积极的作用，尤其是在2010年广东发生了一波罢工潮之后。正如一位劳工学者所说：

“工会谈论购买服务，不是因为他们真的想广纳更多声音，而是因为他们要响应当地政府的呼吁，要看起来像有做点事情。”

正是通过这个枢纽，工会试图将服务外包给劳工NGO。然而，此举并未扩展到权利倡导或集体谈判；相反，它侧重于更看似非政治性的活动，如法律意识、生活技能培训和组织文化活动。

这也是给工会施加竞争压力，促使其提高工作效率的一种方式。中华全国总工会一直阻止任何“第二工会”的成立。它压制了在官方管道之外进行工会组织的尝试，又将民间新成立的协会，例如西安的家政工人协会，纳入其麾下。对于党来说，群众组织工作是一个低效率的重担。而作为改革这方面工作的一部分，党和国家一直敦促全国总工会积极维护工人权利。本着这种精神，不仅中华全国总工会，其他群众组织，例如广州市和深圳市的共青团以及妇女联合会，也成立了类似的“枢纽”联合会，将许多未注册的团体纳入其领导之下。

然而，虽然广东政府一方面推动与部分劳工NGO积极合作，但另一方面也从2012年2月起开始打击该地区的一些其他劳工NGO。无论是“邀请共舞”或主动压制，背后的驱动力都是对国内国外“敌对势力”的担忧。2007年，劳工非政府组织已经开始受到政府的压力，当时深圳政府的八个部门禁止劳工NGO担任工人的法律代表。广东省委政法委在2009年1月初发布的一份内部报告指责一些维权劳工NGO“收集有关我们劳动和法律问题的负面信息”，并从“外国反华势力”那里接受资金，作为更大阴谋的一部分，旨在“攻击我们的劳动制度”。2012年6月，广东省揭阳市工会负责人在一篇讲话中明确提到了“农民工协会和民间工会”的出现，所有这些都被视为敌对势力正在破坏中国稳定的证据。正如他所说：“民间社会组织是内外敌对势力图谋西方化和分裂中国的重要的前线。”

虽然乍一看，这种矛盾的行为可能只是压制和放松循环中的又一次波动，但新地方法规的制定标志了国家对劳工NGO的态度的重大转变。一些劳工活动家和学者推测，广东领导人采取的矛盾举措可能反映了该省省级和地方层面的内部冲突，从而导致一些城市，例如深圳，采取了更压制性的措施。很有可能，这些举措是为将半隐蔽的劳工NGO推到台面上，在愿意合作和不合作的NGO之间制造一道洪沟。

劳工NGO对这种新方法的反应褒贬不一。一些非政府组织欣然抓住机会，稳定了他们的资金基础，确保了他们的法律地位，并获得了合法性和保护。一些NGO在获取合同方面尤其成功。也有一些则因为各种原因而无法注册，比如因为它们所在的地方官员不了解法规变化，或者因为不熟悉而不愿冒险。例如，2011年，北京民政局将两个项目（为外来打工者组织活动和为他们的孩子进行健康检查）授予了一家专业化的劳工NGO，该组织的工作非常熟悉。这两个项目的金额分别为30,000元和50,000元，占该组织当年资金的三分之一。2012年，该局再次授予该NGO一项关于打工人子女健康问题的合同。同样，在这个工作领域，他们已是早有声望的。北京最早的几个围绕女农民工和最近的家政工人组织的劳工组织，也获得了社区政府为老年人护理提供的合同，这是一项相对较新的活动，他们被委托进行这项活动，因为他们之前在培训家政工人方面有经验。

然而，并非所有劳工NGO都能注册。例如，深圳的“手牵手”NGO遇到了几个问题，例如无法获得街道办的批准，因为官员不熟悉组织。另一次在市级进行的注册尝试失败了，因为定义的业务范围不符合标准。相比之下，蓝领合作社最终能够注册，据说是由于有声望的专业人士的支持，以及在遵循使用不同名称的建议后，即“好公民社会工作服务中心”。

但是，也有一些劳工NGO认为与政府亲近是有风险的，可能会损害他们的自主权，损害他们的目标和活动。一些意识形态倾向更强的NGO对投标政府合同没有兴趣，即使这可能会给他们带来更大的财务稳定性。没有被 “邀请跳舞”的劳工NGO，或者没有能力满足购买服务要求的劳工NGO，可能会陷入法律困境，并一直容易受到间歇性骚扰。还有一些劳工NGO，地方政府绝对不会邀请他们合作。据北京市总工会一位官员说，某些劳工非政府组织被列入“敏感”组织的“黑名单”，而所有资金都依赖外国来源的NGO都不会被 “邀请跳舞”，理由是外国机构在中国有不可告人的目的。

虽然现在评估“与政府共舞”对劳工非政府组织的影响还为时尚早，但已经有一些迹象表明，合作正在导致NGO将他们的活动限制在安全的议程上，并成为政府的助手，而不是工人的助手。例如，2012年，北京市一家地方工会将一项劳工NGO的合同外包，为建筑工人提供文化服务，例如组织舞蹈。当被问及该劳工NGO是否会继续帮助工人解决工资或工伤纠纷时，其创始人解释说：“这是一份购买服务合同。有一条线不能越过，这样做会很危险。”

同样，2011年3月，东莞市工会与一家劳工NGO签订合同，执行其部分职能，因为他们的工作人员都是兼职的。这家劳工非政府组织从政府合同中获得90%的资金，在工厂内部运营，为工人的妻子和孩子组织活动，成立了工人合唱团，并安排职业健康和安全讲座。虽然该NGO因此而确保了收入，但这种安排引导它走向文化活动，而不是以权利和权力关系为中心的战略工作。在另一个案例中，深圳一家劳工NGO直接与一家跨国公司签订合同，为工人运营热线，并计划将其扩展到上海。被访者将其描述为做“企业社会工作”，反映了背后的目标是安抚和避免冲突。

在某些情况下，劳工NGO被委托为工人以外的群体提供服务，例如老年人，而有可能偏离了最初的使命。正如北京一家劳工NGO的受访者所说：

“我觉得我们正在偏离我们的目标……随着[外国资金]枯竭，我们将越来越偏离我们的最初目标。但我们并没有完全失去这些目标。我们仍然有志愿者热线，我们仍然有律师与我们合作，所以我们仍然可以为农民工做这项工作。我们没有忘记它，也没有失去它。”

事实上，该组织已经设计了一种方法，通过运行具有独立注册状态的平行组织来继续其最初的目标，从而使其能够获得国内和国外资金。

参与政府服务提供的劳工非政府组织不太可能成为社会变革的机构，赋予工人集体组织、挑战政府就业政策或有意识地建立劳工运动的能力。虽然具有更战略性议程的劳工NGO试图通过集体行动来促进劳工运动，但依赖政府资金的劳工NGO实际上成为福利主义融合体系的一部分，压制工人异议而不是赋予工人权力，最终稳定而不是挑战资本主义生产关系。这并不是要贬低劳工非政府组织的工作，也不是要否认他们成为未来变革机构的潜力；相反，正如一位劳工活动家所说，它把“做NGO工作”和“做运动工作”区分了开来。事实上，由于2012年的骚扰，一些劳工NGO一直在重新审视他们的方法，并转向更具运动性的实践，专注于支持当地工人群体。

总结

本文旨在解释2012年党国对劳工NGO的政策转变。具体来说，文章认为，党国对劳工NGO的“邀请跳舞”反映了一种更广泛的福利主义融合策略，旨在重新构建国家与劳工之间的社会契约。这种更广泛的策略既包含维护社会控制的国家逻辑，也包含稳定资本主义生产的市场逻辑。这种策略需要两项关键调整：首先，放宽对特定社会组织的注册规定；其次，建立政府外包社会服务的公民基础设施。相关政府部门和地方工会注意到劳工NGO为农民工提供的服务，会把一部分劳工NGO纳入到福利为本的合作项目里。通过这种方式，他们可以将劳工NGO以一种另类的方式纳入政治体系，通过强调服务来排斥权利，从而压制它们激进的一面，并使其摆脱外部资金的依赖。

虽然2012年夏季广东省对劳工非政府组织的同步镇压似乎与“邀请跳舞”的意图相矛盾，但这种转变并不意味着骚扰的结束。劳工NGO对这种“邀请跳舞”做出了各种反应：一些人抓住机会获取资源、合法性和影响力；另一些人则更加谨慎；还有一些人拒绝 “跳舞”。然而，这些重新构建社会契约的举措引发了棘手的实际问题和策略问题。在实际层面上，以福利为导向的NGO经验较浅意味着存在相当大的能力、规模和治理问题。由于合同通常签署一到两年，因此在组织发展和福利提供方面都存在严重的可持续性问题。劳工NGO在服务效能方面也面临额外的挑战，即庞大而不断变化的工人人口、进入工厂以及持续的政府怀疑等结构性问题。此外，将劳工NGO纳入工会领导的联合会可能会成为劳工运动的死亡之吻，因为劳工NGO将陷入提供服务而不是参与战略议程。

即使劳工NGO完成了政府合同中规定的任务，也不太可能对其工人的状况和劳工运动的发展产生重大影响。最终，改善工人的状况关键取决于赋予工人表达诉求并与国家和资本谈判的能力。历史上大多数改善工作条件和权利的斗争都是建立在自下而上的协同压力基础上的，涉及有组织的工人运动和其他进步力量。

一个更广泛的问题是，新的社会契约是否能够确保体面的工作条件，抑制工人抗议并维持社会秩序。尽管中央党领导人一直在讨论普遍化社会福利和取消户籍制度，但这些变化需要时间，而且毫无疑问会在地区之间有所不同。在其他系统性改革完成前，将劳工NGO加入外包体系以提供服务，是在过渡期间的临时措施，社会契约的重塑。这将不仅取决于劳工非政府组织的反应，还取决于中国工人是否愿意接受经济上的改善来代替组织的政治权利。至于劳工NGO的未来，国家的交涉姿态是双面刃。它既是获得资金和合法性的机会，也是一种微妙的方式，将听话和不听话的NGO分开，并抑制独立劳工组织的前景。在台面上，这是强制性的福利主义融合；暗地里，这却是一种压制。

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