【实证翻译】拥护工人的集体权利：2011—2015年珠江三角洲“集体谈判”型劳工NGO的可能性与局限性

【实证翻译】拥护工人的集体权利：2011—2015年珠江三角洲“集体谈判”型劳工NGO的可能性与局限性

在罢工系列前面的几篇文章中，作者都提到了劳工 NGO 在推动工人行动方面起到的作用。本文作者通过多年的观察与访谈，讨论了珠三角地区劳工 NGO 在推动集体谈判过程中的贡献，以及其作为公民社会组织的局限性。

随着资本与政治形势的改变，独立的劳工 NGO 已成为过去。今天仍旧讨论这段历史意义何在？我们希望通过翻译这篇文章，为读者理解 2010 年代珠三角地区的工人运动潮提供更多视角，也希望未来的行动者可以了解劳工 NGO 的“能”与“不能”，给未来的实践带来启发。

更多关于当年劳工 NGO 的讨论，请参见劳动趋势之前发布的翻译（链接1，链接2，链接3），以及低音近期推出的系列访谈。

关键词：珠三角，劳工 NGO，罢工，集体谈判，工会

译者：凉皮

校对：泡菜

专题导言

在中国，罢工从来没有被政府允许过。但这并不意味着工人没有行动的可能。从2010年南海本田罢工，到2014年裕元上万工人停工，再到近年技术行业的网络串联，工人的集体抗争以各种形式持续出现，穿过禁令、越过工会，成为这个时代不容忽视的基层声音。

本专题想探寻的问题有两个：第一，为什么罢工会发生？在什么样的条件下，工人会选择集体行动？第二，在这些行动当中，那些“外部参与者”——如NGO、学生、媒体或法律援助者——扮演了什么样的角色？

如果说十年前的研究已经指出工资压力、社保缺失、强制加班是导致工人不满的重要原因，那么现在我们更关心的是：当工人走上集体抗争这条路，他们是怎么组织起来的？有什么样的资源与网络支撑？他们的行动如何被外界看见、理解、或被干预？

从最早提供法律服务的本地NGO，到参与维权的学生团体，再到个别地区尝试改革的基层工会，“外部参与者”既可能成为工人集体行动的帮助者，也可能在特定情境中产生新的矛盾和风险。近年来，随着社会空间持续收紧，一些新型抗争形式开始出现：货车司机借助微信群自发组织，程序员通过GitHub发起抗议——这些行动突破了传统组织的边界，也带来新的问题意识。

本专题希望通过对十多年间若干典型案例的梳理与讨论，让我们重新思考一个老问题：在当代中国，工人的集体行动究竟是如何可能的？而又为何总是如此困难？

正文

原文：Advocating Workers’ Collective Rights: The Prospects and Constraints Facing ‘Collective Bargaining’ NGOs in the Pearl River Delta, 2011–2015

作者：Mujun Zhou, Guowei Yan

发布：2019 年

（为方便阅读，翻译时对文章有所删减）

自从中国开始推行市场经济改革以来，大量人口从内陆农村地区迁移至沿海城市，寻求工作和其他机会。虽然中国的经济增长史无前例，但劳动者从这份“经济奇迹”中得到的获益始终有限。在过去十年中，低薪工人与平均工资收入者之间的实际收入差距正在持续扩大（China Labour Bulletin, 2018）。由于户口制度内在的隔离性，农民工长期以来在取得各类社会福利的途径上长期遭受歧视 (Pun and Lu, 2010; Solinger, 1999)。工作场所的安全预防措施落后，工伤事故频繁发生 (Liu, 2003)。围绕薪资、工作条件和社会保险等议题，抗议和罢工也频繁发生 (Chan, 2014; Chan and Pun, 2009; Lee, 2007)。伴随着这些集体行动，劳工 NGO 相应兴起。这些劳工 NGO 由知识份子或农民工自身创立，旨在帮助工人维权，并向农民工群体提供社会服务。

虽然劳工 NGO 近年来快速发展，但学者们在评估这些组织是否具备推动中国劳工运动的能力时仍十分审慎。一些批评者认为，由于国家提供的政治机会仍然非常有限，劳工 NGO 必须坚持以法律途径维权，并避免质疑法律本身的合法性 (Franceschini, 2014; Lee and Shen, 2011)。学者们也指出，劳工 NGO 经常被中国政府或企业吸纳，成为使社会冲突最小化的工具 (Friedman and Lee, 2010; Pun, 2005; Xu, 2013)。即使是这些组织的支持者，其论述也多局限于劳工 NGO 在中国崛起的公民社会中扮演的正面角色，例如促进社区互助网络，以及帮助农民工在公共场合表达诉求 (Chan, 2013; Froissart, 2005; Zhang and Smith, 2009)。我们很少看到与NGO在更直接关系到形成工人运动的政治过程中所扮演角色有关的讨论，例如整合工人诉求、建立工人联盟，或是为中国劳工制度改革制定议程等。

尽管现有文献为我们概述了劳工 NGO 的整体处境与其局限，但迄今为止，大多数研究都集中在为个别农民工提供服务的组织，对于劳工 NGO 介入工人集体行动的研究则相对有限。事实上，长期以来人们一直认为，在中国的威权体制下，避免参与抗议和罢工等集体行动是 NGO 得以生存的基本底线 (Gallagher, 2005)。但这种底线并非总是成立。 2011 年，一群专门从事工人集体谈判的劳工 NGO 在珠江三角洲（PRD）出现。在一家香港非营利组织的支持下，这些 NGO 在公民社会中持续扩张，直到 2015 年底中央政府对其进行严厉打压。在 2011 年至 2015 年间，这些集体谈判 NGO 绝非低调，并常常公开宣称自己是倡导工人集体权利的“工运型组织”。这引出了以下问题：这些劳工NGO在多大程度上成功地在工人之间建立了团结？这类劳工 NGO 能否克服其他类型的劳工 NGO 在中国推动劳工运动时所面临的限制？

本文旨在透过历史化的分析，探讨集体谈判 NGO 所面临的可能性与局限性，以及它们与中国公民社会中其他形式劳工行动之间的关系，从而回答上述问题。在进一步展开讨论之前，有必要先说明我们之所以聚焦于这些集体谈判 NGO 的原因。正如已经指出的，中国政府对这些 NGO 进行了严厉打压。 2015年12月3日，几位核心行动者被捕，在接下来的几个月里，官媒报纸和电视节目将这些NGO污名化为意图操纵中国工人的境外敌对势力的代理人。自此之后，国家对公民社会的监管进一步加强，使得大多数集体谈判 NGO 不是采取更为保守的策略，便是转入地下。因此，有人可能会问：若这些组织活跃的时间只有短短五年，且其行动在当前的公民社会中已不再可见，那么讨论它们又有何意义？

我们认为，对集体谈判 NGO 的分析在两个层面具有更广泛的启示。首先，由于这种 NGO 存在于中国政府对公民社会组织相对开放的时期，因此，它们在动员工人的过程中遇到的各种限制，在某种程度上揭示了中国公民社会在推动工人利益时所能达到的上限。根据我们的观察，即使劳工 NGO 能相对自由地介入工人的集体行动，但缺乏保障工人集体权利的制度时，行动者具备的组织能力在与资方的谈判中也仅能非常有限的赋权工人。这说明绕过国家并不可行，并突显了结合公民社会动员以及透过国家认可的渠道进行倡议的重要性。

其次，我们的讨论中结合了大量反思NGO介入的研究文献。来自不同脉络的实证研究显示，NGO（作为专业化组织）本身并不足以维系社会运动的活力（例如 Alvarez, 2009；Skocpol, 2004）；一个更为复杂且成熟的公民社会生态，包含以成员为基础的组织，以及围绕特定议题运作的草根网络，对于扩大参与渠道并形塑互相理解的政治文化至关重要 (Eliasoph, 2013)。我们的实证研究说明，即使在像中国这样的威权环境——即以成员为基础的组织受到国家严密管控，草根组织也经常遭到打压，NGO在运动形成中的作用充其量只是支持性和从属的。在某些情况下，NGO的介入可能会加速诉求的整合和动员网络的培育，但它无法取代其他形式的公民社会行动。如果国际资助者认为仅靠 NGO 就可以设定社会运动的议程，从而推动这些组织在公民社会中扮演霸权性的角色，反而可能会严重削弱 NGO 促进政治变革的能力。

背景：珠江三角洲的劳工行动

2007 年，中国通过了《劳动合同法》与《劳动争议调解仲裁法》，为农民工争取其经济与社会权利提供了更大的制度空间。农民工将这两部法律的通过视为国家释放出的积极信号，从而变得更积极地参与与资方和管理层的斗争（Elfstrom and Kuruvilla, 2014）。根据中国政府公布的统计数据，在一年之内，集体劳动争议的数量几乎翻了一倍；在广东省（即珠三角所在地），2008年集体劳动争议的数量暴增至 1,897 起。与过去不同，许多参与这些集体争议的工人，不再仅仅要求资方遵守最低工资规定，愈来愈多的人开始要求增加工资。其中最广受讨论的案例是 2010 年的本田罢工事件，工人在该事件中成功迫使资方让步，并赢得了 24% 的加薪（Chan, 2014；Chan and Hui, 2012）。反复出现的劳工抗争，使部分观察者认为，中国“新工人阶级”形成的时机已经到来（Pun, 2011）。

然而，工人所面临的制度性限制也十分严峻，其中最大的障碍在于工人缺乏组织资源。在中国，唯一合法的工人组织是中华全国总工会（ACFTU），这是一个由国家控制、自上而下运作的组织体系，覆盖至所有地区与行业的每一个工作场所。全总在地方层级组织（省、市级工会）属于国家官僚体系的一部分，但企业层级的工会则是被纳入企业管理层（Chan and Hui, 2012；Chen, 2010；Howell, 2008）。由于工会受地方政府或企业管理层所控制，它们更关心的是平息劳资冲突，而非真正代表工人的利益（Chen, 2003；Clarke and Pringle, 2007；Clarke et al., 2004）。工人的罢工权与集体谈判权并未获得保障（Chang, 2013；Chen, 2007）。

这些限制带来了严重后果：由于在工作场所层级代表工人利益的正式组织隶属于管理层，工人只能组成临时性、松散的组织来提出诉求。在面对威吓或利诱时，这些非正式组织很容易瓦解（Friedman, 2013）。此外，由于罢工权与抗议权不受保障，不论诉求多么温和，集体行动的组织者仍然面临着被国家镇压的巨大风险（Zhuang, 2014）。即便工人有时争取到了他们的要求，在争议平息后，他们也极有可能遭到管理层的报复。由于市级与行业级工会在大多数劳资争议中缺席，不同工厂之间零散的抗争形式无法整合，一个案例的成功经验也很难在其他场合复制。在缺乏对工人集体权利的稳固保障之下，由农民工领导的个别集体行动极难进一步扩大规模（Chen, 2007）。

“集体谈判”非政府组织的兴起

发起一场争取工人集体谈判权的运动构想，源自深圳的一群公益律师。这些律师任职于一家专门服务农民工的律师事务所工作。他们对这场行动的构想，可谓既进步又保守。其进步性在于，它试图透过强化工人的抗争组织，来克服前文所述的制度性限制。但同时，它也具有保守的一面，因为这些公益律师希望这类组织能够与中华全国总工会和平共存，而非与国家认可的工会竞争，甚或取而代之。他们放弃了创建独立工会的想法，因为在他们看来，要撼动 ACFTU 这个中国最具主导地位的“群众组织”之一的权力地位，实在过于困难。

在具体操作层面，这些公益律师的目标——至少在一定程度上——是将工人的抗争组织正规化，使其能够抵御镇压或利诱。他们设想工人可以学习更多组织技能，例如以民主方式选举工人代表，或在危机或与当局对抗时筹措“团结基金”。在这一过程中，劳工 NGO 扮演了关键角色，因为它们负责向工人传授这些组织技能。另一方面，劳工 NGO 也能够与各个工厂的工人代表保持联系并为他们提供培训课程。透过这样的方式，一个跨工厂网络得以形成，从而进一步促进组织技能在工人之间的传播。

这个构想引起了一个设于香港的非营利组织，CH 的关注。当时，香港已有多个组织致力于倡导中国工人的权利，这些组织（包括 CH 在内）自本世纪初以来便持续支持珠三角地区的劳工 NGO。与深圳的公益律师相比，CH 具有更为宏观的政治议程，即透过推动劳工运动促进中国的社会民主斗争。不过，由于 CH 同样认为集体谈判行动是向前迈进的一步，因此承诺为 NGO 介入工人集体行动提供必要的财政支持。在这样的支持下，这些公益律师于 2010 年开始在珠三角地区的劳工 NGO 之间宣传集体谈判的理念。

当时，珠三角地区约有 20 家劳工 NGO，其中多数由农民工自行组织成立。 ⁶ 这些 NGO 主要从事两类工作：一是为农民工提供无偿法律援助，二是提供各类社区服务。到 2011 年左右，约有9家 NGO 最终接受了倡导工人集体权利的行动议程。这一转向的背后，不仅是对新资金来源的需求，也与珠三角劳工 NGO 发展遭遇瓶颈有关。以提供个别工人法律援助为主的劳工 NGO 发现，在案件结案后，他们往往难以持续与当事人保持联系；同时，由于修改法律与政策的机会很少，这些组织的行动者逐渐感到自身工作陷入了“低水平重复”(low-level repetition)。 而提供社区服务的 NGO 则面临另一种困境：随着地方政府与企业开始向这些组织购买服务，这些实践者担心组织迟早会丧失独立性。对许多第一线的劳工行动者而言，公益律师提出的这一方案，为赋权农民工社群提供了一种可能更具前景的替代方案。

在 2011 至 2012 年间，在公益律师与资助者 CH 的协助下，劳工 NGO 取得了一些成果。例如，在广州番禺区一家珠宝加工厂的介入行动中，成功迫使管理层补缴自 1999 年以来积欠的社会保险。 ⁸ 另一次对深圳一家表链工厂的介入，则为1200多名工人争取到大幅度的加薪。这些成功案例吸引了其他领域行动者的关注。有学者撰文为工人集体权利的抗争提供正当性论述，也有大学生以志愿者身份加入这些组织，协助农民工整理法律文件。到 2012 年，集体谈判行动已在公共领域中变得高度可见。然而，这些争取集体谈判权的行动是否仍然遵循公益律师最初关切的方向？要回答这一问题，我们需要进一步审视 NGO 在各种政治过程中的具体实践。

劳工 NGO 介入行动中的困境

介入工人集体行动

在实践中，一个典型的介入案例通常依据以下步骤进行。首先，两、三名工人会拜访劳工 NGO，报告其权益受侵害的情况并寻求建议。 NGO 里的行动者并不会立刻提供法律援助，而是要求这些工人返回工厂，并带回更多有类似诉求的工人。如果第二次来到 NGO 的工人人数仍被认为不足（例如少于 20 人），行动者便会继续要求他们回到工厂动员更多人。这一过程会持续进行，直到参与的工人人数多到可以坐满一个宴会厅。接着，行动者会举办一场晚宴招待这些工人。在聚餐上，所有人都会一起饮酒，行动者则会分享自己维权的经验，并给予工人鼓励。

随着互动的深入，行动者会协助工人选举代表，并起草包含工人诉求的请愿书。为了明确工人与工人代表之间的“信任关系”，行动者也会要求所有参与的工人在一份授权书上签名并按指纹。同时，工人之间会筹集一笔“团结基金”，用以补贴工人代表。之后，工人代表会将请愿书提交给资方。若资方同意谈判，行动者便会全程陪同工人参与协商。若资方选择无视工人的请求，行动者则会建议工人采取其他手段，例如罢工。在某些情况下，行动者也会介入那些工人已经开始自我组织的案件。

我们的民族志观察显示，在特定条件下，这类介入确实能够有效维持工人的集体行动，因为从 NGO 所学到的组织技能，使工人具备支持和监督其代表的能力。在我们研究的一个案例中，一家制鞋厂的工人选出了 13 名代表，负责与管理层交涉长期积欠社会保险费用一事。资方最初试图透过贿赂部分代表来破坏集体行动，且一度接近成功：其中5名代表收受贿赂后，开始游说其他工人接受工厂提出的补偿方案，而该方案远低于工人最初的要求。然而，由于介入的劳工 NGO 事前已协助工人建立了监督机制，当工人得知贿赂一事后，便立即罢免了这 5 名代表并发起罢工。这最终迫使资方全面让步。在这类案例中，NGO 的介入确实强化了抗争工人之间的团结。

NGO 组织能力的局限

然而，这些 NGO的组织技能在其实际运用上仍面临诸多限制。首先，虽然当时珠江三角洲是各类劳资集体争议的高发地区，但 NGO 能够介入的案件类型其实相当有限。根据我们的数据集，工厂规模是其中一个关键因素。在我们收集的 42 个案例中，有 32 个案例包含是否成功选出工人代表的纪录。在涉及 200 人以上工人的案例中，仅有 9起（60%） 成功选出了工人代表而在工人数少于 200 人的案例中，成功率则高达 94%。

另一个重要因素是 NGO 介入的时机。当 NGO 在工人尚未采取对抗性策略（例如抗议或罢工）之前介入时，这些组织技能发挥的效果要好得多。在工人数超过 200 人的工厂中，我们没有发现任何一个案例是在工人已经开始罢工或抗议之后，还能成功完成工人代表选举的。这些统计结果与我们的民族志观察相符。我们认为这是因为在充满冲突的情境下，工人与劳工 NGO 之间更难建立融洽的关系。大规模的对抗性行动不可避免地会引发公众关注，而当各种社会运动行动者与组织蜂拥而至、竞相影响工人时，劳工 NGO 的协助便不再显得不可或缺。

裕元鞋厂罢工案最能说明这一点。 2014 年 4 月，位于东莞的制鞋企业裕元爆发罢工，超过 3 万名工人走上街头，抗议公司削减社会保险金。由于这场罢工被报导为中国共产党执政以来发生的最大规模罢工（《中国劳工通讯》，2014），数百名记者、人权律师以及来自各类社会运动组织的行动者几乎在罢工一开始便涌入了工厂。多名集体谈判 NGO 的行动者尝试介入罢工。然而，尽管他们努力地向工人解释劳工 NGO 的运作方法，大多数工人因同时接收到来自其他社会运动行动者及国安人员的矛盾讯息，反而对其身份与动机产生了怀疑。 4 月 14 日，当工人升高行动强度时，没有任何一名 NGO 行动者事先得知工人的决定。因此，这些 NGO 没有机会既向工人传授相关的组织技能，也无法促成工人代表的选举。

行动者与工人之间的不信任

从另一角度看，即使在那些劳工 NGO 能够帮助工人选出代表的工厂中，这类介入仍经常引发冲突与不信任。根本问题在于，选出工人代表虽然在一定程度上可以强化工人之间的团结，但对于改变工人与雇主之间的权力结构几乎没有帮助。由于工人自发组织的选举并未被国家承认，企业管理层极少在收到请愿书后立刻同意与工人谈判。反复要求集体谈判最好的结果，仅可能是争取到资方单方面提出的、仅略微改善工人福利的方案。此时，集体谈判的行动者便必须决定是要继续抗争，还是接受资方提出的条件。

多数第一线的劳工行动者倾向认为应该由工人自行决定。在一场访谈中，一名行动者表示：“即使工人最后只得到了（他们应得的）60%，这整个过程（选举工人代表与撰写请愿书）对他们来说仍然是有价值的。”然而，这些 NGO 的捐助者与公益律师却有不同的考量。除了协助个别工人之外，资助者和律师们也希望这些介入行动能够建立其他工人可仿效的“示范案例”。基于这个目标，他们试图引导 NGO 把更多心力投入到那些有可能推动劳动法规改革的案件，或是更为激进、戏剧化、且更容易吸引大众媒体关注的案例上。捐助者尤其急于扩大集体谈判运动的影响力。为了确保 NGO 选择“正确的案件”，资助者要求所有受资助团体每周回报其组织的媒体曝光率，并在表现不佳时威胁撤回资金。

我们访谈的不少行动者都表达了对捐助者过度干预的不满。然而，尽管许多行动者并不完全认同捐助者的目标，但为了组织的生存，他们仍或多或少地去鼓励工人采取更具对抗性的策略。一名曾协助捐助者评估 NGO 工作的公益律师告诉我们：

所有（参与集体谈判行动的）劳工 NGO，都希望做出一、两个拿得出手的案例，以便让自己在争取经费时处于更有优势的位置。有时候，当一个案件已经引起广泛社会关注时，劳工 NGO 甚至还得互相竞争来赢得工人的信任。在工人与 NGO 已经建立起互信关系的情况下，行动者最不乐见的就是自己所有的努力最后都付诸流水。

为了降低工人的风险规避门槛，行动者通常会向他们强调集体谈判的意义，并说服工人相信他们的行动不只是为了金钱，更是为了工人的尊严。另一种常见的做法是从法律上（de jure）分析激进策略的可行性。例如，行动者经常向工人解释，虽然中国法律并未保障罢工权，但如果资方侵害工人权益，罢工是完全正当的。一旦抗争中的工人接受了这些提议，他们会面临更高的国家镇压与被资方报复的风险。事实上，由于工人跟行动者已经相处了较长的时间，工人往往会认真看待这些建议，并依照行动者的主张行事。在我们检视的 42 起案例中，有 2 名工人代表被定罪；另有 7 起案例中的工人代表被行政拘留或刑事拘留，拘留时间从数天到数月不等；在 9 起案例中，工人代表在参与集体谈判后遭到解雇或减薪。

此处的难题并不仅仅在于工人在接受劳工 NGO 协助后成为被报复的受害者。正如前文所述，在中国，无论是否有 NGO 介入，参与抗争的工人遭到打压本是常见的现象。更严重的问题在于，劳工 NGO 行动者深刻影响了工人的行动策略，但无法与工人分担风险，几乎所有负面后果都由工人承担。当工人代表逐渐意识到劳工 NGO 所宣传的“光荣胜利”，并未转化为任何实质利益（有时甚至带来重大经济损失）时，许多工人代表都感到迷失。

广州一家珠宝加工厂的集体谈判即是一个典型案例。 2011 年，在两家劳工 NGO 的协助下，该厂工人发起请愿，要求资方补缴积欠的社会保险。管理层最初口头同意了工人的要求，但后来又拖延了数个月。当时，由于在珠三角地区农民工成功争取到社保给付的案例极少，介入的劳工 NGO 急于将此案塑造成一个成功范例。因此，他们投入大量精力，不断推动工人采取进一步行动。在与行动者讨论后，工人决定围堵公司的人力资源经理以签署书面协议。该名经理拒绝配合后，被限制在办公室内超过 30 个小时。最终，工人与该经理之间的对峙从言语升级为肢体冲突，警方随后介入并拘留了两名工人代表，直到一个月后才被释放。虽然该厂的工人最终拿到了补缴的社会保险费用，但所有工人代表不是被解雇，就是遭到降薪。回顾整个过程，该厂的首席工人代表表示自己心情复杂。尽管他后来找到一份新工作，并在其中一家曾协助他的 NGO 担任志愿者，但他对劳工 NGO 介入集体谈判的怀疑远多于信心。

那时候，他们（劳工 NGO 的行动者）不断对我们说：“你们已经被打压成这样了，你们一定要捍卫自己的权利。” 我当然也倾向于维权。但我在网上看到过很多（集体行动的）案例，比如被（警察）打。我其实不确定自己能走多远。我内心里同时有动力和压力。如果我把这些顾虑说出来，他们就会否定我，反问：”你就不能更有勇气和抱负吗？” 如果这些事情（被拘留和失业）没有发生，我会觉得这些 NGO 挺好的。但那半年里，我真的损失了好几万块钱……所有的成功都被算成 NGO 的功劳，所有的损失却由我个人承担。这不公平。

随着遭到报复的工人代表人数不断增加，部分一线行动者也开始感到困惑。在一次访谈中，佛山一家劳工 NGO 的行动者谈到了 NGO 与抗争工人之间的关系：

和资方谈判终究是工人自己的事情。 NGO 可以帮助工人维权，但我们终究还是局外人。我们到底该建议工人多要一点，还是少要一点？我们应该将他们推向更大的风险，还是就袖手旁观？ …… 而且，这些工人代表在事情结束之后几乎百分之百会遭到报复。那我们该怎么安置这些代表？我们连他们最基本的生活都无法保障。

这些反思显示，指示行动者推动工人采取更具对抗性的策略，反而可能在无意间扩大了工人与劳工 NGO 之间的距离。

培养劳工行动者

集体谈判 NGO 的行动者敏锐地认识到建立跨工厂网络的必要性。为达成这一目标，NGO 会定期联系已结案的工人代表，并邀请他们与组织当时正在协助的其他工人交流经验。一些工人代表对这些邀请感兴趣，认为以志愿者身分参与劳工 NGO 的工作，能让他们接触不同的人和学习新事物。在集体谈判行动最为活跃的时期，劳工 NGO 经常扮演工人与更广泛公共领域之间的中介角色，甚至能安排表达欲强的工人代表参加高校举办的会议或大学生沙龙。例如，曾有五位女性工人代表受邀参加中山大学学生组织的女性主义读书会，分享女性在劳动权益抗争中的比较优势。然而，多数工人代表对成为专业、全职的劳工行动有所迟疑，一方面顾虑劳工行动所伴随的政治风险，另一方面则是因为收入微薄。劳工 NGO 的行动者通常尊重这些考量，让工人选择他们感到最自在的位置。

然而，资助方再次产生了不同的看法。相较于建立一个松散的志愿者网络，CH 更关注于培养认同社会民主与劳工运动的“工人领袖”。因此，它所提供的培训项目远比劳工 NGO 所安排的活动更为严肃。这些培训通常在香港举行，学员必须系统性地学习资本主义国家以及中国的劳工运动史。只有那些已经下定决心要长期投入中国劳工抗争的工人代表，才有机会继续接受进一步的培训。

在理想状态下，高度投入的工人领袖与工人志愿者可以并存。但问题是，捐助方提供给整个行动的经济资源并不足以同时支撑两者。由于大部分资金被用于培养工人领袖，志愿者网络的发展几乎没有得到实质支持。即使参与也得不到补贴，志愿者帮助其他工人的热情迅速消退。一位曾经担任志愿者的工人谈到补贴问题时表示：

我是一个底层工人，我得靠加班费养家糊口。 （让我来帮忙）一次两次还可以，但他们（劳工 NGO）不能永远把我当作免费劳动力。

尽管在案件充足的时期，NGO 行动者能够动员数十名新的工人代表参与工作，但始终没有能维持一组稳定的志愿者。在国家打压之后，这些志愿者大多都与 NGO 断了联系。

与此同时，工人领袖的培训有稳定进展，但速度非常缓慢。根据我们建立的数据集，在五年的期间，只有四名工人代表成为全职行动者，其中三人在国家打压之后仍然持续从事劳工行动。这些培训确实培养了一些坚定的行动者，但一个能够广泛传递组织技能的网络始终未能真正扩展开来。

改变劳动法律和政策

所有参与这项行动的行动者都认为，在中国规范劳工组织和劳工抗争的法律得到修订之前，工人组织的空间不可能真正扩展。然而，行动者之间对于应该如何实现这一改变却存在明显分歧。

如前所述，公益律师并不希望直接挑战中华全国总工会的合法性。他们的构想是从公民社会开始，认为如果全国大多数工人都开始自行选举代表进行集体谈判，中国政府最终将被迫考虑改革全总的组织结构。在这些律师看来，在早期阶段就向国家提出这类制度改革缺乏政治效力，立法程序应该等到工人在选举工人代表的实践中变得更加成熟之后再进行。

相较之下，NGO 的一线行动者则认为，当务之急是修改相关法律，使工人自行组织的谈判团体获得合法性。与公益律师相比，他们往往与地方层级的全总保持较为密切的联系。例如，广州的几家劳工 NGO 经常定期向市级工会通报其介入工人集体谈判的进展。一位行动者解释道：“工会很少会替工人说话，这是肯定的。但它毕竟是政府的一部分。和工会保持联系至少可以让国家知道我们不是在做什么坏事。”事实上，在集体谈判 NGO 尚能运作的那几年间，广州的一些行动者成功与市级工会官员建立了合作关系。有些官员甚至会在抗议与罢工数量多到难以应付时，偶尔向行动者咨询意见。行动者也借此机会推销一种观点：给予工人更多空间自行选举代表，实际上可能有助于建立和谐的劳资关系，并期待国家有朝一日能够认可自主工会的价值。

行动者对推动国家改革的乐观态度并非毫无根据：面对不断增加的工人集体争议，国家确实曾尝试修改相关劳动法规。 2013 年 4 月，广东省人大公布了一份关于“集体协商”的省级法规草案，征求公众意见。尽管该草案仍将工会置于劳资谈判的主导地位，但相较于此前的规定，这份草案在保障工人集体权利方面已做出了几个重要改变。首先，草案规定，在发生罢工时，组织谈判是企业工会的法定职责。若该条例通过，可以推动基层工会在协调劳资冲突中承担更多责任。其次，草案赋予工人在企业工会未能履行协调职责时，自行选举代表的权利。虽然这类选举须在上级工会指导下进行，但该规定仍然暗示了工人代表选举可能具有合法性。第三，草案提出，除了工厂内部谈判之外，工人亦有权发起地区性、行业性的集体协商，这意味着工人诉求有可能在更高层级上被整合。许多行动者对这份草案感到振奋，并试图向人大提交建议以完善细节。

然而，作为劳工 NGO 资助方的 CH，却更倾向于让这些组织继续站在现有政治体制之外批评全总。在省人大发布草案供公众讨论的同时，CH 组织了一批海外专家完成了一份中英对照的民间”集体谈判守则”。这份守则并未着力于推动全总更积极地维护工人权益，而是强调对企业工会施加约束。例如，守则多次提出，担任工人代表的工会成员比例不应超过三分之一。 2013 年夏天，CH 建议参与集体谈判行动的劳工 NGO 发起连署活动，支持这份民间守则。

许多一线行动者从一开始就知道，由于该民间守则对全总抱持不合作的态度，省人大不可能会采纳这份非政府文件。然而，他们仍然相信透过发起支持该守则的连署行动，至少能向外界宣传 NGO 主导的集体谈判行动。正如一位行动者所说：“这个社会里很多人甚至不知道还有不同的选项。我们宣传这份守则，就是要把‘集体谈判’这个词带入公共视野。”因此，2013 年 10 月，五家劳工 NGO 与 20 名工人代表公开表态支持这份民间集体谈判守则。

然而，就在行动者忙于散布一份他们明知国家不会采纳的文件时，香港的五个商会却组成联盟，反对通过集体协商法规草案。该联盟包含多家在珠三角投资的大型企业。他们积极游说人大代表并雇用律师，来正当化剥夺工人集体权利的必要性。最终，劳工行动者在立法过程中失利。原草案中许多原本可能扩大工人组织空间的条款在最终版本中被修改。关于地区性、行业性集体协商的条款被删除；选举工人代表的条件，则被改为只有在企业内没有工会的情况下才能举行。集体谈判行动在此错失了将部分实践制度化的重要机会。

讨论：非政府组织的介入与社会运动的组织

“非政府组织”(NGO)一词涵盖了高度异质的群体，但它最常用来指那些以公共利益为宗旨、由职业化的雇员运作，并依赖外部资金（例如来自政府或国际基金会）支持的组织（Mercer, 2002）。相对而言，社会运动则更常被理解为一种互动网络，由众多共同参与政治或文化冲突的个人、团体与组织构成 (Diani, 1992)。由于NGO经常被视为促进变革的代理人，人们自然倾向认为 NGO 对社会运动的影响是正面的。然而实证研究显示，这两者之间的关系远比想像中复杂。

在像美国这样的成熟民主国家中，那些偏好政治变革的 NGO 常被称为“社会运动组织”（social movement organizations）。这类组织出现于1960年代，被视为不同于“传统”公民社会组织；后者通常以成员制为基础，且不顾用受薪人员来运作。部分学者认为，社会运动组织是民权运动期间社会抗议普遍高涨的主要推动者，因为相较于将组织成员视为主要动员资源的传统组织不同，职业化的社会运动组织能够从更广泛的公众中获取资源 (McCarthy and Zald, 1977)。然而，反对者则指出，黑人民权运动本质上是一种本土的挑战，而职业化组织在其中的作用只是次要的 (Jenkins and Eckert, 1986)；同时，由于这些组织将大部分精力投入在透过诉讼把抗争导向司法途径，反而加速了运动的衰退 (Haines, 1984)。更有学者认为，职业化组织的兴起已经破坏了公民政治参与的基础，并导致倡导目标变得琐碎化和碎片化 (Skocpol, 2003)。

在威权体制或民主尚未巩固的政体中，非政府组织扮演的角色更具争议性。加剧此争议的一个因素是，这些地区里的许多NGO都受到国际资金的支持，这引发了关于 NGO 究竟向谁负责的问题。批评者认为，这些组织网非但没有为边缘化和弱势群体发声，反而经常传播一种去脉络的、以“全球北方”为中心的发展知识（Engel and Susilo, 2014; Fowler, 1998）。在具有强烈草根组织传统的地方，与国际网络接轨的 NGO 介入，可能使激进的本土斗争失去正当性（Hauf, 2017），或在行动者之间制造新的不平等关系（Gideon and Porter, 2016）。有学者使用“NGO 化”（NGO-ization）一词来描述 NGO 取代在地组织的现象，并指出：一个被 NGO 化的公民社会往往是无根、受资助者驱动，且去政治化的（Alvarez, 2009）。然而，也有许多人认为，NGO 介入所造成的负面影响是偶发性的，因为行动者在一定程度上仍具备能动性（Harsh et al., 2010）。例如，拉丁美洲部分城市的实证研究显示，当倡议空间扩大时，NGO 能够与草根组织合作，进而开展多样化的行动策略，有助于影响公共政策（Lavelle and Bueno, 2011）。

这些研究显示，NGO 与社会运动之间的关系是有情境性的，并在很大程度上取决于运动目标能在多大程度上被既有的政治体系吸纳。当运动参与者对现状的抵抗较温和、且诉求分散时，NGO 可能有助于推动运动的发展。但当大量参与者已经打算挑战体制的根本秩序时，NGO 则倾向于扮演控制或引导抗争的角色。这是因为 NGO 作为依赖外部资金的组织，往往在某种程度上与主导性的权力（如国家与大型企业）有所连结，因而能在维持现状中获得既得利益。从另一个分析层面分析，NGO 介入所产生的影响，也取决于 NGO 与既有公民社会行动者之间的关系，无论这些行动者是传统的成员制组织，还是基于特定议题组织的草根网络。当 NGO 尊重既有的公民社会组织与网络，并与这些不同的行动者建立合作关系时，它们更有可能对社会运动的成长作出正面贡献。

从这两个分析维度来看，NGO 在中国的介入既具有潜力，也存在诸多限制。一方面，当代中国社会中的劳工抗争，很难说是在挑战现有的政治体制。正如下文将详述的，尽管农民工之间的集体行动数量众多，但这些行动彼此之间缺乏整合。此外，集体行动也很少提出任何政治性议程，例如要求建立独立工会，或批判将公民经济与社会权利等级化的户籍制度（Lee, 2007）。对于试图推动中国劳动制度具体改革的 NGO 而言，这一方面仍有大量工作有待完成。另一方面，虽然中国政府在一定程度上容许独立组织的存在，但对于公民社会行动者之间新兴的联盟，则始终保持高度警惕并加以压制（Lorentzen and Scoggins, 2015）。这使得 NGO 工作者在与其他公民社会行动者建立合作关系时面临相当大的挑战。

考虑到存在的潜力和限制，我们认为以下两个问题对于判断集体谈判 NGO 能否推动中国的劳工运动至关重要。第一，中国劳工运动的目标为何？这一运动是以扩大特定群体的社会与经济权利为目标，试图建立新的政治制度（例如：成立独立工会），抑或是在威权体制下倡导社会民主？第二，运动的目标如何在不同行动者之间协商？当所涉及的行动者有不同关切时，谁拥有更大的权力来决定运动的下一步走向？

为了回应上述问题，本文采取关系视角（relational approach）的方法，来分析劳工 NGO 的实践（Desmond, 2014）。这意味着，劳工 NGO 既不能等同于公民社会，也不能被视为其代表；相反的，它们应被理解为公民社会中的一个构成要素。我们认为，有两种互动形式对于全面理解NGO 所处的行动环境至关重要。第一种，当然是劳工 NGO 与农民工自发集体行动之间的互动。在这一层面上，我们特别关注 NGO 中的职业行动者与集体行动中工人领袖之间的关系。这两组人之间的界限并非泾渭分明，因为相当多的职业行动者曾是农民工。在进入 NGO 工作后，他们被要求关注更为宏观的议题。这两组人之间的协调并不容易，互动过程中出现不信任的情况也并非罕见。第二种重要的互动形式，则是资助者、在地知识精英（在本研究中主要指公益律师）与 NGO 行动者之间的三角互动。资助者与知识精英之所以重要，正是因为这两类人决定了集体谈判倡议的目标。而这两者之间的分歧，往往会将行动推动至不同的方向。

数据与方法

本研究是关于中国劳工 NGO 与工人阶级团结的一项大型研究项目的一部分。本文所使用的资料来自多个来源。其中一位作者在 2013 至 2017 年间，对劳工 NGO 工作者、工人代表、公益律师，以及参与劳工行动的大学生志愿者进行了 24 次深度访谈。另一位作者则于 2013 年在其中一个集体谈判 NGO 中担任行动者五个月，并进行了参与式观察。

在本研究中，我们采用“关系民族志”（relational ethnography；Desmond, 2014）的方法，强调对不同行动群体之间文化冲突的考察。在资料搜集过程中，我们特别关注不同行动者如何看待彼此，以及他们之间的权力关系如何影响集体谈判行动的公开表达。我们都撰写了田野笔记，并对访谈内容进行了转录，还分享了彼此的笔记。

此外，我们汇整了一组包含 42 个劳工 NGO 介入工人集体行动案例的数据集。我们通过检视劳工行动者在微博（中国的 Twitter）和其他线上论坛上的讨论来收集这些数据。由于这些 NGO 的资助者——一家设于香港的非营利组织——要求它们将行动过程公开于网路上，多数行动者会例行性地报告其介入行动的具体过程。这些回报内容提供了关于集体行动的规模、提出的主要诉求、劳工 NGO 介入的时点、是否指定了工人代表，以及哪些工人后来成为了行动者等资讯。我们也意识到，行动者的自我回报资料可能构成有偏向性的样本，但我们仍认为这些资料具有研究价值：随着部分学者后来参与到集体谈判行动中，行动者逐渐将线上讨论视为交流想法与经验的机会。因此，该数据集不仅包含“成功”的案例，也包含许多劳工 NGO 与农民工之间合作并不顺利的案例。这些资料有助于帮助我们交叉验证在田野调查期间的一些观察。

结论

本文详细分析了珠江三角洲地区集体谈判型 NGO 所面临的机会与限制。相对于主要处理个别工人案件的 NGO，集体谈判型 NGO 确实展现出更强的能力，能在工厂内部强化工人之间的团结，并在公共领域中问题化劳动议题、带入公众讨论。然而，这些 NGO 介入后产生的影响仍然有限。由于实践上选举工人代表缺乏任何制度性保障，一些被视为“成功”的案例，往往是以工人代表承受巨大的经济损失为代价的。此外，捐助方对“独立发声”的偏好，也在一定程度上使 NGO 偏离了具有影响政策潜力的渠道。

许多行动者其实已经意识到这些限制，但不幸的是，他们并没有足够的时间来修正这些问题。 2016 年，这场倡导工人集体权利的行动，在尚未充分发挥其潜力之前便开始走向衰退。 2015 年底的全面打压是衰退的关键因素，但并非唯一原因。其他因素还包括更宏观的政治环境变化。自 2012 年中国共产党内部权力结构调整以来，国家对公民社会的控制明显加强。随着介入工人集体行动的政治风险前所未有地上升，劳工 NGO 的行动者已难以再与工会官员保持顺畅的沟通，也难以与公共领域中的其他行动者（如大众媒体与大学）展开合作。结果是，即使部分行动者仍设法持续协助工人，他们距离推动中国劳动体制的结构性变革却更加遥远了。

那么，这场并不算成功的行动，究竟带给我们什么启示？在我们看来，第一个重要教训是：在中国的劳工抗争中，改革全总（ACFTU）是不可回避的。有些公益律师或许认为，透过工人自发组织选举工人代表，已能完美解决工人缺乏组织资源的问题。但我们的研究显示，这种方案只在理论上有效。在实践中，工人即使选出了代表，仍然基本处于无力状态，因为这些自发组织选举得不到任何有力行动者的承认。既然绕开国家体制组织不可行，那么剩下的唯一选择就是占据国家认可的组织空间。这既可以通过鼓励工人更积极参与企业层级的工会，二是可以推动市级工会更积极地代表工人的利益。而这两种路径都需要明确规范工会组建与运作的劳动法律作为支撑。因此，我们的研究也意味着，行动者不应放弃任何影响立法程序的机会。

在中国这样的威权体制中，透过国家所认可的渠道进行倡议显然是一项艰巨的任务。然而，其他领域的倡议行动，例如环境保护（Steinhardt and Wu, 2016）与业主维权（Wang et al., 2013），显示改变国家政策与法律的渠道从未被彻底封闭。即便在中国共产党权力转移之后，仍有部分社会运动行动者在立法层面取得了显著进展，其中一个例子是中国《环境保护法》下诉讼范围的扩大。未来劳工 NGO 是否能取得类似成就，不仅取决于行动者自身的策略，也取决于中国政府对规范劳工抗争紧迫性的评估。

另一项教训是理解公民社会复杂性的重要性。这意味着必须尊重参与劳工抗争的行动者拥有高度多元化目标的事实。对绝大多数参与抗议、罢工与集体谈判的中国工人而言，最重要的往往是短期目标，例如提高加班费、建立社会保险帐户等。与国际接轨的资助者、在地的知识精英与职业行动者，或许会试图向工人说明思考长期目标的重要性，例如运动的持续发展，甚至是在中国建构社会民主。但他们同时也必须意识到，建立一场运动的认同是漫长而艰辛的。与 NGO 化（NGO-ization）文献中常见的观点不同，中国 NGO 介入的问题并不在于 NGO 与国际资助者在公民社会中成为霸权性的力量——这些行动者在中国不可能成为霸权，因为他们在政府面前本就极为弱势。一些劳工 NGO 策略上的致命缺陷，在于其引发了职业行动者与一般工人无法平等分担的政治风险，从而在 NGO 与其所声称代表的群体之间产生了不信任。简言之，若将工人的短期诉求视为次要，反而会动摇团结的基础。

理解公民社会的复杂性，也意味着要尊重不同形式的组织。我们的分析显示，资助方偏好培养工人领袖而非建立工人志愿网络，并没有让这场行动对工人而言更具吸引力。相反地，这种取向在某种程度上阻碍了新组织技能的传播。 NGO 与社会运动领域的研究指出，政治行动有可能从打破志愿服务与倡议行动之间的隔离中成长（Eliasoph, 2013）。我们认为，这一洞见对中国这类威权体制下的社会运动尤其重要。即使工人志愿者未必会立刻成为劳工运动的一部分，但他们仍可在专业组织与工人之间扮演缓冲的角色。当政治环境较为开放时，较为激进的 NGO 可以从这些志愿网络中招募成员；而当环境变得压抑时，这些网络也能吸纳那些已无法继续在激进 NGO 工作的行动者。维持这样的网络，将有助于提升运动社群对国家打压的承受力与韧性。

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