【实证翻译】90年代广州的养老金改革

导读

1980到1990年代的养老金制度改革，每个地区的经济环境不同，地方政府各自采取了不同做法，可谓是 “上有政策，下有对策” 这句话的体现。要穷举各地的改革历程，大概不是翻译计划能乘载的份量，但周永新和许月宾对于1980年代广州市养老金改革的记载，是一个具参考价值的例子。作为港台外资进驻的第一站，又有著旧制度留下来的各种企业所有制形式，要如何在保障旧国企员工的养老金权利，又能将外资和私企纳入新的养老金系统，是最重要的问题。周、许二人在纪尾点出的问题，一直延续至2010年代，结果是外来务工者到临近退休年龄都还是难以纳入城市养老保险系统。

关键词：社保、广州、市场改革、临时工、90年代

译者：小凯

校对：石榴

正文

原文：Old-age Pension System with Guangzhou Characteristics （来自：Socialist Welfare in a Market Economy: Social Security Reforms in Guangzhou, China）

作者：周永新、许月宾

发表时间：2001年

广州的养老金改革经历了两个阶段。第一阶段为1983年至1992年，改革是在有限的范围内逐步推进的。在此期间，企业按照所有制类型和职工就业状况分别建立了养老金统筹基金，由市或区管理。根据所有制类型和职工就业状况，养老金池为参与企业规定了不同的缴费率。待遇主要与最终标准工资和工龄挂钩，但制定了多种待遇分配标准，导致退休人员的养老金收入差别很大。

第二阶段始于1993年7月。这一阶段的改革重点是改进养老金计划的管理及其所发挥的保护功能。根据中央政府的指示，将单独的养老金池合并为一个统一的市政系统，统一缴费率和各类企业和雇员的福利提供方法。此后，改革的重点是按照中央的要求，调整缴费比例，提高个人缴费比例，降低企业缴费比例。1998年，非公有制经济也被纳入养老保险体系。

养老金改革的第一阶段：1983-92

在养老金改革的第一阶段，广州市政府的主要工作是将传统的养老金规定和“企业内部统筹”转变为包括所有同类企业和相同身份工人的社会统筹。同类所有制企业和相同就业身份工人的统筹。因此，广州建立了六个独立的养老金池。按照时间顺序被纳入统筹的人群为：1983年国企合同工纳入统筹，1985年国企长期职工纳入统筹，1986年劳务公司职工，1988年市级集体所有制企业职工，1989年城镇户籍临时工，1990年区/街道集体所有制企业职工。1987年，根据雇员的就业状况，外企的国内雇员也被纳入储备库。

在1993年8月之前，国企长期工人的企业缴款定为工资的21.5%，集体企业长期工人的企业缴款为23.5%，合同工和临时工的企业缴款为15%。直到1992年7月，国企和集体企业的长期工人不必缴纳个人缴款，而合同工和临时工则缴纳其工资的2%。两种不同的制度为养老金福利提供资金：合同工和临时工的养老金池资金充足，因为建立之初还没有退休人员。国有企业和集体所有制企业中长期工人的资金池主要按现收现付制运作，缴费率主要由养老金债务成本决定。两个系统的资金分开管理，不存在基金池之间的调整。

合同工

广州的养老金改革始于1983年为合同工设计的缴费型养老金计划。从合同工入手既自然又方便，因为合同工不同于国企和集体企业的长期工，后者的养老金制度已经成熟且根深蒂固，而合同制工人是新招聘的，他们还没有自己的养老金制度。因此，合同工的养老金安排是一张白纸，可以很容易地实施试验性或实验性计划。

最初为合同工设计的计划是一种在合同工受雇期间提供福利和退休保障的组合安排，称为“双保险”制度。该计划具有以下特点：

1. 企业有责任为合同工提供与长期工相同福利。

2. 统筹包括五项退休福利，包括养老金、生活补贴、死亡和丧葬补贴以及政府规定的遗属津贴。

3. 企业和工人都要为工资池缴款。企业缴纳合同工工资总额的15%，合同工缴纳工资的2%。

4. 劳务公司负责管理资金池。

1984年后，市、区两级都成立了社会保险公司。社会保险公司取代劳务公司负责管理养老金池 。它们负责设计国企的养老金池，管理合同工的养老金池，指导集体企业设计自己的养老金池，并对合资企业中临时工、自营职业者和家庭佣工的养老金进行研究。

1988年底，市区几乎所有合同工都被纳入了养老保险统筹池。到1992年，共有13.9万名工人参加了统筹，但只有45名退休人员领取了退休金。

国企长期工人

最早的国企养老金池成立于1985年10月。该基金完全由参与企业出资，缴费率定为长期工人工资总额的 14%，外加现有的养老金费用。工人无需个人缴费。最初，该资金池只涵盖三项福利，包括养老金、粮食和副食补贴以及生活津贴。1988年，福利范围扩大到13项。新增项目包括病残补助金、遗属补偿金以及政府条例规定的各种新的补贴类别。随着福利项目和退休人数的增加，缴费率也于1988年7月从工资总额的14%提高到21.5%，再加上现有的养老金费用。到1991年底，共有450,000名工人和190,000多名退休人员参保。

从1992年7月起，广州市国有企业、市级集体企业和外企的固定职工按照1991年国务院33号文件的要求，每人每月缴纳3.5元的个人缴费。社会保险经办机构负责基金的筹集和养老金的发放。到1992年底，参加统筹的正式职工由上年的45万人减少到43.8万人，退休人员由19万人增加到20.7万人。覆盖人数减少的主要原因是正式雇员开始转向非公共部门。

劳动公司的雇员

劳务公司成立于20世纪80年代初。其主要目的是为被称为“待业青年”的工人提供就业。1986年为劳务公司雇员设计的养老金池与合同工的养老金池十分相似：

1. 各级社会保险经办机构负责征缴基金和发放待遇。各区劳务公司、中央驻广州单位、省驻广州单位和军队驻广州单位的统筹基金由市劳服公司负责管 理。

2. 企业缴纳工资总额的15%，工人个人缴纳工资的2%。缴费按月进行

3. 福利包括养老金、食品补贴、医疗费以及死亡和丧葬补助金。养老金的提供与

缴费年限和标准工资挂钩。缴费15年后达到退休年龄的工人可获得标准工资的60%。如果工人的缴费年限超过15年，则每增加一个缴费年限，可额外获得标准工资的1%。缴费年限为10至15年的工人可获得标准工资的40%。缴费年限不足10年的，将根据缴费年限长短一次性领取。

市级集体企业

1988年8月，广州市政府颁布了《关于市属集体所有制企业、事业单位养老保险统筹暂行规定》，明确规定了统筹范围、统筹项目、缴费比例、待遇标准和统筹管理等内容。广州市劳动部门和中国人民银行广州分行将共同制定具体实施办法。统筹基金的设计方案如下：

1. 覆盖范围包括保留单独核算的市级集体企业中的长期工、市级集体劳务公司中的长期工，以及合资企业和外企中的中国集体所有制长期工。

2. 按照“支出加小额储备金”的原则筹集资金。企业按长期职工工资总额的23.5%加上现有养老金费用总额缴纳。退休资格和待遇标准按政府有关规定执行。

3. 资金由广州市社会保险公司统一管理。基金 5%作为储备金，另外 0.5%作为经办机构收取的管理费用。

4. 到1992年底，统筹基金覆盖了443个市级集体企事业单位的10.6万名职工和5.6万名离退休人员。从1992年7月起，根据国务院1991年第33号文件的规定，职工个人缴费标准为每人每月3.5元。

临时工

1989年10月，为贯彻广东省颁布的《临时工抚恤条例》，广州市劳动部门为在该市工作的临时工制定了以下措施：

1. 起步阶段，统筹范围为在各类企业、机关、事业单位和政府部门工作，且有广州市户籍（不论城乡）的临时工。覆盖范围将逐步扩大到所有非广州市户籍居民。

2. 城市户籍临时工的统筹办法应与合同工的统筹办法相同。对农村户籍的临时工，要建立以储蓄为主的养老保险制度，而不是社会统筹。职工退休时，按企业和职工个人缴费加利息减去管理费用的总和，一次性领取养老金。

3. 各级社会保险公司负责筹集资金和发放福利。

截至1992年底，共有4万名临时工，只有29名退休人员一次性领取了养老金。

区/街道级集体企业

区/街道级集体企业的养老金改革早在1983年就开始了，这主要是因为这些企业从未有过健全的养老金制度。1978年，国务院在《关于工人退休、退职的暂行规定》和《关于安排老弱病残干部的暂行规定》中，建议区/街道级集体企业根据各自的情况，制定自己的养老保险制度。正因为如此，区/街道企业的养老金制度差别很大，特别是在待遇标准和管理形式上。

在各类企业中，区/街道集体企业在发放退休福利方面遇到的困难最多。与国企和市级集体企业职工不同，这些职工退休后的待遇在不同程度上得到政府保障，区/街道集体企业职工退休后很少有固定收入。因此，保障区/街道集体企业职工的退休待遇迫在眉睫。

从1983年起，广州市部分县、区开始建立区/街道集体企业养老保险统筹基金。一些区/街道的工业企业或专业企业也建立了单独的统筹，并实行统一的缴费标准。1990年，广州市政府颁布了《区/街道集体所有制企业职工养老保险统筹试行办法》，其指导原则如下：

1. 社会统筹将在区一级实施，涵盖由区/街道行政部门管理的集体所有制企业的长期工人，包括承包、租赁或联合经营安排的企业、合资企业和不由政府拨款资助的公共机构。

2. 养老金制度将设立两级福利：法定基本福利和企业根据自身情况自愿提供的补充福利。

3. 男性退休年龄为60岁，女性退休年龄为55岁，缴费年限为15年。对于病残工人，可以灵活处理。

4. 基本养老金为城镇集体所有制企业职工退休当年当地平均工资的35%。补充养老金与缴费年限和最终标准工资挂钩：每缴费一年，补贴标准工资的1%。

5. 广州市政府建议企业采用相同的缴费比例。市属集体所有制企业的缴费基数应为工资总额的23.5%加上现有的养老金费用；职工个人缴费按月缴纳工资的2%。建议企业根据自身实际情况，采取灵活的缴费办法。

6. 区社会保险公司通过统一的基金管理，负责收缴基金和发放待遇。调整基金应由区级保管。如果企业缴费低于其养老保险义务，差额的70%由区基金承担，30%由市级集体企业的统筹基金承担。

7. 区社会保险公司或企业可自行管理补充养老金计划。区级统筹基金和市级统筹基金不会被用于弥补支付补充养老金所产生的赤字。

8. 区社会保险公司保留5%的资金作为储备金，在全区范围内作为调节基金使用，另外1%作为行政费用扣除。

截至1992年底，共有41,973名工人和46,911名退休人员参加了该基金。1993年，在统一管理单独的养老金计划的同时，基金管理责任也移交给了社会保险公司，社会保险公司可将基金用于调整目的。从1994年1月起，统一了提供基本福利的方法，由社会保险公司逐步负责所有地区的基金。

从1983年到1992年，广州的养老金改革看起来相当混乱，难以理解。然而，改革使广州形成了自己的一些特色：

首先，新的养老金计划，如合同工养老金计划，往往先在广州试行，再由中央决定在全国范围内推广。因此，广州的养老金制度往往与国家标准存在差异。

其次，由于广州是中国最早实行市场经济的城市，不同类型的职工养老保险制度之间存在较大差异。因此，广州的企业可以根据自身情况制定自己的方案。广州的企业在遵守国家标准的同时，也保留了自己的特色。

第三，截至1992年年底，广州的养老金制度是全国最先进的。广州的养老金改革被认为是实事求是的，没有试图推出无法实施的计划。但值得注意的是，与其他城市一样，广州在这一阶段结束时，基本上也只有国企职工真正能领取到养老保险。

养老金改革的第二阶段：1993-

到1992年，除外来务工人员和非公有制经济领域外，广州市的养老金统筹覆盖了大部分企业和职工。但是，如前所述，由于按所有制类型和就业状况的不同而存在不同的统筹基金，广州的养老金制度非常分散。除了6个独立的企业养老保险统筹基金外，铁路、电信、水利等11个部门也建立了自己的养老保险统筹基金。

养老金政策的制定和各种计划的管理也广泛分散在不同的政府部门。劳动部门负责管理城市企业的养老金池，人事部门负责政府单位和公共机构雇员的养老金，民政部门负责实施社会福利计划以及附近农村地区的养老金计划。此外，中央、省属单位和驻广州部队的养老金统筹管理由省社会保险局负责。在许多情况下，计划委员会、财政厅、体制改革委员会和银行也以不同的方式参与了各种养老金计划的设计和实施。

养老金池的缺陷

毫无疑问，养老金政策和管理权限的分散造成了广州养老金制度的分散。不过，不同类型的企业和职工分别统筹，也可以说是经济体制改革后广州经济多样性和劳动制度复杂性的体现。事实上，在从计划经济向社会主义市场经济过渡过程中，各种所有制企业会同时出现和存在。在单个企业内部，也会出现不同身份的工人，他们的工资和退休待遇也必须区别对待。因此，经济的广泛多样化和劳动制度的分化似乎是不可避免的，这种差异自然会导致建立单独的养老金池。

虽然单独的养老金统筹池可能是必要的，但这也造成了一些问题。

首先，事实证明，同一企业内不同的缴费率和缴费标准对负责管理统筹基金的企业和社会保险机构来说都是一个沉重的负担。尽管在市、区两级都设立了社会保险机构，但效率还是因此而降低。

其次，同一企业内不同的缴费率和福利标准被认为是不公平的，特别是当退休福利与就业年限和退休人员的最终标准工资相关时。因此，最终标准工资不同的退休人员获得的退休福利水平也大相径庭，在不同企业的员工之间退休福利差距也可能非常大。1993年，市级集体企业退休人员的平均退休金为230元，而区/街道级集体企业退休人员的平均退休金仅为170元。也就是说，养老金的发放主要是作为对过去劳动的补偿，与退休人员的生活需求无关。因此，养老金保障保障退休人员一般生活水平的效果经常受到质疑。

三是退休待遇普遍偏低，有时不足以维持退休人员的生活水平。1993年，市级集体企业退休人员平均退休金为230元，是市平均工资522元的44%，人均生活费385.4元的 59.7%。区/街道级集体企业退休人员的情况更糟，为170元，是区/街道平均工资33%，是人均生活费的44%。

最后，养老金标准的多样性和管理的分散性限制了养老金池通过统一基金调整来分散风险的能力。养老金统筹在市、区两级、不同行业、不同所有制企业和职工中分别运行，既无法解决企业养老金负担不均的问题，也无法为退休人员提供可靠的保障。在养老金负担普遍较重的国企和集体企业，如果个别企业不能及时缴费，可能会出现养老金延迟发放情况。

“四个统一”

1992年，中央劳动部起草了养老金发放办法改革方案，向地方政府征求意见。根据劳动部的养老金改革方案，广州市政府和有关部门于1993年制定了一系列改革广州养老金制度的措施。新政策提出了“四个统一”，即统一基金管理、统一各类企业和职工缴费比例、统一养老金计发办法、统一调节基金。

首先是统一基金管理。从1993年7月开始，将过去按所有制类型和就业状况征收和发放养的方法，改为按行业或部门类型进行统一管理，同时对长期工、合同工和临时工分别记账。同时，社会保险公司将其管理部门调整为三个养老金部门。第一部门负责工业企业；第二部门负责第一部门未覆盖的其他市属单位；第三部门负责中央、省、军队和其他地方驻广州单位。最后一个部门还负责外资企业、私营企业个体工商户及其员工。这样一来，同一企业的员工将由社会保险公司内的一个部门管理，而不是像过去那样，根据其就业状况被计算在不同的系统中。

第二，统一了各类企业和职工的缴费率。从1993年8月起，企业为各类工人缴纳工资总额的24.5%，外加现有退休人员养老金费用。而所有职工的个人缴费比例为工资的2%，并随着经济增长而提高。广州市劳动部门规定，缴费工资基数为标准工资加上职工工资表上的各种补贴和奖金之和。超过本地平均工资两倍以上的部分不算进缴费，收入低于本地平均工资60%的职工按当地平均工资的60%缴费。城镇私营企业和个体工商户的老板和经理负责缴纳自己和雇员的保险费。随着养老基金管理的统一，社会保险公司可以在市一级进行必要的调整

第三，改革了发放福利的方法。基本福利包括基本养老金和补充养老金。基本养老金与退休前的当地平均工资和缴费年限有关。缴费年限满15年及以上的退休人员可领取当地平均工资的25%，缴费年限满10-15年的退休人员可领取当地平均工资的20%。享受优惠退休安排的干部可领取当地平均工资的30%。

补充养老金与工人在缴费年限内的指数化平均工资[MOU2] 缴费年限有关。缴费年限达到或超过10年的退休人员，每个缴费年可领取指数化平均工资的1.3%。缴费年限不足10年的退休人员，每缴费一年可一次性领取相当于两个月指数化平均工资的金额。在计算养老金时工人在该方法实施之前的正式记录工龄可算作缴费年限。

1993年10月起，市属国有企业、市级集体企业、外资企业、私营企业、合资企业、股份制企业、个体经营者开始实行新的福利待遇办法；1994年1月起，县、县级市企业和区/街道集体企业开始实行新的福利待遇办法。

最后，养老基金被集中起来，在全市范围内进行统一调整。社会保险公司负责管理这些基金，并可通过对所有参保企业或其员工的统一调整来使用这些基金。这样，广州市政府按照国务院1991年33号文件建议的“以支定收、略有结余、留有部分积累”的原则，建立了部分筹资的制度。

对新方法实施后三年内退休的工人，还做出了特殊安排。通过计算和比较他们在新方法实施前后的养老金，按照较高标准发放。如果新方法计算的养老金高于旧方法，则增加的上限为旧养老金的10%。新方法不适用于新方法实施前退休的人员。这些退休人员的津贴将在每年7月1日进行调整，调整的依据是当地平均工资或价格指数的增长，或根据国家规定。

新退休金计划

自1993年将分开的单独养老金计划统一为全市单一系统，缴费率进行了三次重大调整。1995年，企业缴费率从工资总额的24.5%降至24%加现有养老金支出；职工缴费率从工资的2%增至3%。这一调整是对1995年国务院第6号文件的回应，该文件建议地方政府逐步提高职工缴费率，降低企业缴费率。

1997年，国务院第26号文件规定个人缴费的下限为工资的4%，而企业缴费的上限为工资的20%。根据这份规定，广州市对缴费率进行了第二次调整，企业缴费率进一步降至工资加现有养老金成本的23%，而职工个人缴费率则提高到4%。

1998年对缴费率进行了第三次调整，使企业缴费率更接近国务院1997年第26号文件的要求。企业缴费率由原来的工资总额23%加现有养老金支出调整为仅包含工资总额23%，个人缴费率提高到工资的5%。这一调整使养老基金的收入减少了6.5%。资金的减少将由储备金弥补，赤字情况下，政府提供最后的补救。还计划用三年时间将企业缴费率降至中央政府要求的工资总额的20%。

1998年4月，广州市政府制定了将非公有制经济纳入市养老保险体系的新措施，并于1998年8月开始实施。按照国务院1995年6号文件和1997年26号文件的规定，新的养老金制度设计既包括社会统筹，也包括建立个人账户。根据新的安排，所有企业主将缴纳当地平均工资的19%，其中11%记入个人账户，8%记入社会统筹账户。雇员将缴纳其工资的8%。最低缴款额定为当地平均工资的40%。

福利包括基本养老金，相当于当地平均工资的20%，由社会统筹基金支付给缴费15年及以上的退休人员。个人账户养老金相当于账户累计总额除以120。缴费年限不足15年的退休人员没有资格领取由社会统筹基金支付的基本养老金；但他们的个人账户养老金将在他们达到退休年龄时一次性支付。

如前所述，在引入新的养老金制度之前，广州早在1993年就已经尝试将非公有制经济纳入市政养老金制度的覆盖范围。1993年，广州市政府颁布了《企业职工社会保险条例》，要求私营企业和个体工商户的老板和员工参加养老保险。然而，由于私企的老板和雇员不像国企那样有组织，该条例的实施困难重重。

上世纪90年代末，广州市政府逐渐认识到，非公有制经济的迅速发展，对养老保险制度的未来发展和增加资金来源至关重要。广州市政府决心将养老金制度扩大到非公有制经济，因此在1998年的设计中做了一些特殊安排。其中一项尝试是成立工商行政管理部门，负责向社会保险基金管理中心提供新成立的私营或个体工商户的信息，以便征收相应的养老基金。

截至1997年底，广州市养老保险制度覆盖了约60万职工和37万退休人员（表1）。覆盖面仍非常有限，只占正式职工的35%、城镇职工的29%。覆盖面有限的一个原因是，国有部门的正式雇员人数在20世纪90年代有所下降，而城镇职工和退休人员的人数却在不断增加。换句话说，除非非国有部门的雇员能够根据新的安排逐步纳入养老金制度，否则在未来几年内，广州将有大量退休人员得不到保障。

表1 1993-97年广州市养老金覆盖率（人）

资料来源：《广州年鉴》

近期改革的问题

经过二十多年的改革，广州的养老保险制度无疑取得了一些成绩。如前所述，在1983年至1992年的第一阶段改革中，广州的养老金制度由市一级统一负责，而不是由各个企业承担。然而，到了20世纪90年代末，即使在1997年出台了新的措施之后，广州的养老金制度仍然不够完善，至少在两个主要方面存在问题：部分覆盖和执行不力。

截至1997年底，广州市城镇职工总数为240万人，其中正式职工约200万人。在正式职工中，企业职工约158万人，事业单位职工约32万人，机关职工约10万人。在158万企业正式职工中，86万人在国企工作，37万人在集体企业工作，35万人在其他所有制企业工作（《广州统计年鉴》，1998年）。然而，养老金制度只覆盖了70.6万正式职工和38.6万退休人员（包括约3万机关事业单位退休人员）。在作为养老金改革对象的158万企业正式职工中，养老金制度的覆盖率为44.68%。与240万城镇职工相比，覆盖率更低，不到城镇在职劳动力的三分之一。

直到1990年代末，广州的养老保险主要覆盖公有制企业，特别是仍由政府实际控制的国有企业和市属企业。截至1997年底，国企和集体企业的正式职工人数约为123万人，其中参加养老保险的职工只有70.6万人，占57.5%。没有参加养老保险的往往是那些政府控制非常有限的企业或雇员。即使在公共部门中，很多企业只是松散地隶属于国企或市级集体企业旗下，它们也被养老保险系统排除在外。这些企业大多注册为集体所有制企业，但实际上像私有部门一样经营，据估计它们雇用了约20万城镇职工。至于私私有部门，包括私企和个体工商户，有50多万老板和73.5万雇员，一般不在参保之列。令人失望的是，广州20年的养老金改革只实现了部分覆盖。

在公有制企业在职职工人数不断减少的情况下，退休人数却以每年1万人左右速度递增。1998年7月，参保企业职工人数进一步减少到60万人左右，而退休人员却增加到37万多人，缴费人员与退休人员的比例为1.68:1，居全国之首。1990年代最后几年，养老保险基金月收入和支出分别约为1.7亿元和1.55亿元。据估计，按照这个速度，所有社会保险基金的年度储备金将不足以支付目前所有退休人员一个月的养老金。

此外，还设立了社会保险基金，以支付那些雇主宣布破产或陷入财务困境的退休人员的福利。1990年至1994年期间，允许有财务困难的企业延迟缴费，社会保险公司必须使用储备基金为这些企业的退休人员提供养老金。自1995年起，宣布破产的企业必须向社会保险公司上交一笔相当于其退休人员5年的养老金和医疗费的款项。五年期满后，退休人员与企业断绝关系，由广州市政府直接管辖的退休人员管理办公室负责发放养老金和报销医疗费。1997年，约有5000名退休人员纳入这一安排，他们的养老金来自预留资金。随着领取养老金人数的增加和缴费人数的减少，现行的现收现付制度终将枯竭。为了维持现行养老金制度的偿付能力，最重要的是将非公共部门的雇员纳入养老金池。

事实证明，新养老金制度的实施也很困难。1996年，社会保险管理局成立，负责设计、管理和协调所有社会保险计划的实施，包括养老金、失业、工伤、医疗和生育保险。同时，社会保险公司更名为社会保险基金管理中心，隶属于劳工处。然而，这两个新机构的成立在扩大筹资基础方面进展甚微。高缴费率、企业遇到的经济困难、政策执行缺乏法律支持等因素共同导致参保率持续下降。当企业或个人拖延或拒绝缴费时，社会保险事业管理局和社会保险管理中心除了劝说外，事实上也无能为力。据悉，这一情况已引起国务院的重视。

总之，尽管在改革的第二阶段取得了一些成果，但广州的养老金制度仍然存在覆盖面有限、执行不力等问题。

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